17 квітня 2019 р.м.ОдесаСправа № 815/1049/18
Головуючий в 1 інстанції: Білостоцький О. В.
Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду
у складі: головуючої судді - Шевчук О.А.,
суддів: Бойка А.В., Осіпова Ю.В.,
при секретарі Жигайлової О.Е.
розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року, ухвалене у відкритому судовому засіданні о 14:05 год. в м. Одесі, повний текст рішення виготовлений та підписаний суддею 14.11.2018 р., по справі за позовною заявою ОСОБА_1, яка діє в інтересах неповнолітнього онука ОСОБА_2 до Подільського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області, Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії, -
У березні 2018 року позивач звернулась до суду з позовною заявою до відповідачів, в якій просила визнати протиправними дії Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області в особі територіального підрозділу Подільського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області, щодо відмови в оформленні та видачі ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, паспорта громадянина України старого зразка у вигляді книжечки (на паперових носіях); зобов'язати Головне управління Державної міграційної служби України в Одеській області в особі територіального підрозділу Подільського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеської області оформити та видати паспорт громадянина України у вигляді книжечки (на паперових носіях) старого зразка ОСОБА_2 з проставленою відміткою місця проживання без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру, а саме: без формування (присвоєння) унікального номеру запису в Єдиному державному демографічному реєстрі (УНЗР) та будь якого іншого цифрового ідентифікатора, без відцифрованого образу обличчя особи, без відцифрованих відбитків пальців рук та автоматизованої обробки персональних даних; зобов'язати Головне управління Державної міграційної служби України в Одеській області в особі територіального підрозділу Подільського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області вести паспортний облік щодо неповнолітнього ОСОБА_2 за прізвищем, іменем та по-батькові, роком народження та за місцем реєстрації, без використання будь-якого цифрового ідентифікатора особи (у т.ч. за серією та номером паспорту), без внесення інформації про нього до Єдиного державного демографічного реєстру чи будь-яких баз даних і реєстрів та без автоматизованої обробки та передачі персональних даних.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що ОСОБА_2 по досягненню ним 16-річного віку звернувся із заявою до відділу ДМС про видачу паспорта громадянина України у формі паперової книжечки. Разом з тим, Подільським районним відділом Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області листом від 03.02.2018 року №5136/96 йому було відмовлено у видачі такого паспорту із зазначенням про те, що паспорт виготовляється лише у формі пластикової картки, що містить безконтактний електронний носій. Оскільки родина є віруючою та через свої релігійні переконання відмовляється від отримання та користування будь-якими біометричними документами, що містять інформацію, для зчитування якої необхідні додаткові пристрої, а також від внесення даних до Єдиного демографічного реєстру та зняття біометричної інформації, позивач вважає протиправними дії відповідачів щодо відмови в оформленні та видачі ОСОБА_2 паспорту громадянина України у формі паспортної книжечки.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною відмову Подільського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області щодо відмови в оформленні та видачі ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, паспорта громадянина України у формі книжечки. Зобов'язано Подільський районний відділ Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області оформити та видати ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до вимог Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з таким рішенням, відповідач - Головне управління Державної міграційної служби України в Одеській області надали апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, неповно з'ясовані обставини, що мають значення для справи просить рішення суду першої інстанції скасувати та відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. Доводами апеляційної скарги зазначено, що саме до дискреційних повноважень ГУ ДМС України в Одеській області належить вирішення питання щодо оформлення та видачі паспорта громадянина України. Оцінюючи вимоги позивача про покладення на відповідача обов'язку, щодо видачі паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення № 2503-ХП апелянт зазначає, що оскільки позивачем не подано всіх необхідних документів, відповідно такий обов'язок у даному випадку відсутній. Позивач не звернувся із відповідною заявою для отримання адміністративної послуги - оформлення та видача паспорта громадянина України та за відсутності необхідних документів (фотокартки, свідоцтва про народження тощо), то, на думку апелянта, можливо дійти до висновку про відсутність бездіяльності відповідачів щодо не оформлення паспорта громадянина України у формі книжечки ОСОБА_2, а так само відсутні підстави для зобов'язання відповідача видати такий паспорт. Крім того, апелянт зазначає, що законодавцем чітко визначено, що паспорт громадянина України містить безконтактний електронний носій, доводи позивачів щодо дискримінації громадян з боку ГУ ДМС України в Одеській області за релігійною, віковою ознакою або порушення права на ім'я, нічим не підтверджені.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач зазначає, що апеляційна скарга свідчить про те, що органи міграційної служби відмовляються від виконання покладених на них завдань, що визначені Положенням про Державну міграційну службу України, яке затверджено постановою КМУ №360 від 20.08.2014, оскільки органи ДМС України відповідно до п.4.10 цього Положення повинні здійснювати оформлення і видачу громадянам України документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство.
Особи, що беруть участь у справі, про дату, час і місце судового розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст. 124-130 КАС України, в судове засідання не з'явились, враховуючи що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 2 ст. 313 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін.
Згідно ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.
Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_2 народився 05 квітня 2001 року, що підтверджується наявним в матеріалах справи свідоцтвом про народження серії І-ЖД №342255 від 25.05.2001 року (а.с. 14).
Згідно рішення виконавчого комітету Котовської міської ради №220 від 23.06.2005 року ОСОБА_1 є опікуном над малолітнім ОСОБА_2 (а.с.17).
15.06.2017 року у зв'язку із досягненням 16-річного віку ОСОБА_2 звернувся до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області із заявою про отримання ним паспорту громадянина України у формі книжечки. Ця заява мотивована тим, що через свої релігійні переконання ОСОБА_2 відмовляється від присвоєння йому цифрового ідентифікатора особистості у виді унікального номера запису в реєстрі, від зняття біометричної інформації щодо себе та її подальшого зберігання, використання, обробки в Єдиному державному демографічному реєстрі (а.с.12).
Листом від 03.02.2018 року №5136/96 Подільський районний відділ головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області відмовив ОСОБА_2 в наданні паспорту громадянина України у формі книжечки, зазначивши, що постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 року №302 “Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України” було затверджено зразок бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм. Так відповідно до даної постанови з 01 листопада 2016 року паспорт громадянина України виготовляється лише у формі пластикової картки типу ID-1, що містить безконтактний електронний носій (а.с.13).
Подільський районний відділ також зазначив у листі, що, починаючи з 16.06.2017 року згідно доручення ДМС України від 15.06.2017 року №Д/92/2-17 в територіальних підрозділах ДМС було припинено прийом заяв на оформлення паспорта громадянина України зразка 1994 року.
Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позовні вимоги в частині визнання протиправними дій, щодо відмови у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки є обґрунтованими та підлягають задоволенню, відмова Подільського районного відділу головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки була протиправною, а тому суд вважав за необхідне задовольнити другу вимогу позивача шляхом зобов'язання Подільського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області оформити та видати ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, паспорт громадянина України у формі книжечки з дотриманням вимог Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ. В той же час, суд першої інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги в частині незастосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру, а саме: формування (присвоєння) унікального номеру запису в Єдиному державному демографічному реєстрі (УНЗР) та будь якого іншого цифрового ідентифікатора без відцифрованого образу обличчя особи, без відцифрованих відбитків пальців рук, автоматизованої обробки персональних даних під час оформлення та видачі паспорту громадянина України у вигляді книжечки (на паперових носіях) неповнолітньому ОСОБА_2 задоволенню не підлягають, оскільки Положенням про паспорт №2503-ХІІ, не передбачено внесення даних особи до Єдиного державного демографічного реєстру при видачі паспорта у формі книжечки.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до ч.1 ст.21 Закону України «Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 року №2503-XII затверджено Положення «Про паспорт громадянина України та Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон» (далі - Положення про паспорт №2503-XII).
Відповідно до п.п.3, 5, 8 Положення про паспорт №2503-XII, бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
Паспортна книжечка являє собою зшиту в накидку нитками обрізну книжечку розміром 88 х 125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта. Вносити до паспорта записи, не передбачені цим Положенням або законодавчими актами України, забороняється. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується.
Водночас, п.1 постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 року №302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» (надалі - Постанова №302) затверджено: зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України, що додається.
Враховуючи вищенаведені норми, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що діючим законодавством передбачено дві форми паспорта громадянина України: книжечка і картка.
Згідно ч.2 ст.14 Закону України «Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета.
Пунктом 131 Постанови № 302 передбачено, що до безконтактного електронного носія, який міститься у паспорті, вноситься така інформація: біометричні дані, параметри особи (відцифрований образ обличчя особи, відцифрований підпис особи, відцифровані відбитки пальців рук) виключно за згодою особи.
Безконтактний електронний носій паспорта громадянина України нового зразку містить відцифровані персональні данні особи.
В Постанові ОСОБА_3 Верховного Суду від 19.09.2018 року у справі №806/3265/17 вказано, що законодавством не врегульовано питання щодо наслідків відмови особи від обробки її персональних даних, тобто фактично відсутня будь-яка альтернатива такого вибору, що в свою чергу обумовлює неякість закону та порушення конституційних прав такої особи.
Також в вищевказаній постанові зазначено, що реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватись, як і раніше, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. При цьому, згадані технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу - використання традиційних методів ідентифікації особи.
При розгляді адміністративної справи №806/3265/17 ОСОБА_3 Верховного Суду дійшла до висновків, що:
- норми Закону України «Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» на відміну від норм Положення №2503-XII (теж діючого на момент виникнення правовідносин) не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорту у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім'я та по-батькові та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог ст.22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було «встановлене законом») не було «необхідним у демократичному суспільстві» у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя, у контексті неможливості реалізації права на власне ім'я, що становить порушення ст.8 Конвенції;
- законодавець, приймаючи зміни до Закону №5492-VI, не дотримав вимог, за якими такі зміни повинні бути зрозумілими і виконуваними, не мати подвійного тлумачення, не звужувати права громадян у спосіб, не передбачений Конституцією України та не допускати жодної дискримінації у залежності від часу виникнення правовідносин з отриманням паспорта громадянина України.
Враховуючи вищевказані норм та висновки ОСОБА_3 Верховного Суду, колегія суддів приходить до наступного.
На час звернення позивача до Відділу УДМС діяло два нормативних акта: Положення про паспорт №2503-XII і Постанова №302, відповідно до яких особи, які раніше отримали паспорт, не зобов'язані звертатися за його обміном, при досягненні відповідного віку органи УДМС проводять вклеювання фотографії, тоді як особи, які змінили прізвище, чи у яких відбулися інші зміни персональних даних, зобов'язані отримувати новий паспорт у формі ID-картки, який має обмежувальний термін 10 років (ч.3 ст.21 Закону №5492-VI), до якого вноситься більше персональних даних та який має унікальний номер запису у Реєстрі. При цьому, у жодному законі не зазначено, з якою метою встановлені такі обмеження, і чи є вони необхідними у демократичному суспільстві. Оскільки дії Відділу УДМС розглядаються як дії держави в цілому, і такі дії порушують основоположні права громадян, то вони визнаються протиправними.
Враховуючи вищевказане колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, порушень матеріального та процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують.
Що стосується доводів апелянта про те, що позивач не звернувся із відповідною заявою для отримання адміністративної послуги - оформлення та видача паспорта громадянина України та не надав усіх необхідних документів (фотокартки, свідоцтва про народження тощо), а тому відсутній обов'язок у відповідача, щодо видачі паспорта громадянина України у формі книжечки, колегія суддів зазначає наступне.
Як вбачається з листа Подільського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області від 03.02.2018 № 5136/296 ОСОБА_2 було відмовлено у видачі паспорту у формі книжечки на підставі того, що постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 року №302 “Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України” було затверджено зразок бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм.
При цьому, будь-яких зауважень щодо невідповідності заяви позивача формі встановленого зразка або відсутності у ОСОБА_2 необхідних документів на час звернення із такою заявою, суб'єктом владних повноважень в основу оскаржуваного рішення покладено не було та не було зазначено про це заявнику в надісланому йому листі.
На підставі вищевикладеного, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що рішення Одеського окружного адміністративного суду ґрунтується на всебічному, повному та об'єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеному рішенні, у зв'язку з чим підстав для його скасування не вбачається.
Відповідно до ч.1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року - залишити без змін.
Відповідно до ст. 329 КАС України постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст судового рішення складено 19.04.2019 року.
Головуюча суддя: О.А. Шевчук
Суддя: А.В. Бойко
Суддя: Ю.В. Осіпов