16 квітня 2019 року м. Дніпросправа № 804/4463/17
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Головко О.В. (доповідач),
суддів: Ясенової Т.І., Суховарова А.В.,
за участю секретаря судового засідання Троянова А.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Дніпрі апеляційні скарги Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради, Східного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року (суддя Ільков В.В., повний текст рішення складений 28.12.2017) в адміністративній справі
за позовом Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради
до Східного офісу Держаудитслужби
про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії,-
До суду надійшов позов Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради, в якому позивач просить:
1) визнати протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби щодо висування вимоги усунення порушення та нарахування матеріальної шкоди (збитків) позивачу, міському бюджету та недоотримання доходів позивачем на загальну суму 8697599,47 гривень, з яких:
- 7251056,18 гривень нараховано як за порушення п.1 ст. 3 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», п.8 П (С)БО 7 «Основні засоби»;
- 831844,80 гривень нараховано як за порушення статей 27, 29, 30, 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Статуту підприємства при придбанні світлових конструкцій;
- 280000,00 гривень нараховано як за порушення рішення Дніпропетровської міської ради від 30.12.2010 № 3/7 «Про міський бюджет на 2011 рік»;
- 272232,24 гривень нараховано як за порушення п.2.3 Рішення Дніпровської міської ради від 29.07.2011 № 20/14, п. 2.3 Рішення Дніпропетровської міської ради від 30.11.2011 № 37/17;
- 13676,28 гривень нараховано як за порушення ч.1 ст. 283 Господарського Кодексу України, ч. 1 ст. 2 Закону України «Про оренду державного та комунального майна», п. 1.2 Порядку передачі в оренду майна, що належить до комунальної власності територіальної громади міста, затвердженого рішенням Дніпропетровської міської ради від 21.03.2007 № 41/11 , п. 1.1 договору оренди від 17.01.2017 № 28-ДРА/16 та від 03.12.2013 № 431-ДКП/13, укладений з ТОВ «НВП» «Агропромкомплект» та, як наслідок, недоотримання доходів за період з 2013 по 2017 рік включно;
- 19935,80 гривень нараховано як за порушення при здійсненні договірних відносин із Товариством з обмеженою відповідальністю «Українсько-польське підприємство з іноземними інвестиціями «УПС»;
- 14803,01 гривень нараховано як за порушення п.1 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», п. 2.2 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 № 88, п. 5 Положення № 879;
- 14051,16 гривень нараховано як за порушення п.2.1 Правил визначення вартості проектно-вишукувальних робіт для будівництва, що здійснюються на території України ДБНД.1.1-7-2000, затверджених наказом Держбуду України від 14.12.2000 за № 285, п. 2.1, п. 3.1 Збірника цін на обмірно-обстежувальні і проектні роботи;
2) зобов'язати відповідача припинити/утриматися від вчинення дій по висуванню вимог щодо усунення позивачем дій, зазначених як порушення:
- п. 1 ст. 3 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», п. 8 П (С) БО 7 «Основні засоби»;
- статей 27, 29, 30, 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Статуту підприємства при придбанні світлових конструкцій;
- рішення Дніпропетровської міської ради від 30.12.2010 № 3/7 «Про міський бюджет на 2011 рік»;
- п. 2.3 Рішення Дніпропетровської міської ради від 29.07.2011 № 20/14, п. 2.3 Рішення Дніпропетровської міської ради від 30.11.2011 № 37/17;
- ч.1 ст. 283 Господарського кодексу України, ч.1 ст. 2 Закону України «Про оренду державного та комунального майна», п. 1.2 Порядку передачі в оренду майна, що належить до комунальної власності територіальної громади міста, затвердженого рішенням Дніпропетровської міської ради від 21.03.2007 № 41/11, п. 1.1 договору оренди від 17.01.2017 № 28-ДРА/16 та від 03.12.2013 № 431-ДКП/13, укладених з ТОВ «НВП «Агропромкомплект» та, як наслідок, недоотримання доходів за період з 2013 року по 2017 рік включно;
- при здійсненні договірних відносин із ТОВ «Українсько-польське підприємство з іноземними інвестиціями «УПС»;
- п.1 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», п. 2.2 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 № 88, п. 5 Положення № 879;
- п. 2.1 Правил визначення вартості проектно-вишукувальних робіт для будівництва, що здійснюється на території України ДБН Д.1.-7-2000, затверджених наказом Держбуду України від 14.12.2000 № 285, п. 2.1, п. 3.1 Збірника цін на обмірно-обстежувальні проектні роботи.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби щодо висування вимоги усунення порушення та нарахування матеріальної шкоди (збитків) Комунальному підприємству «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради, міському бюджету та недоотримання доходів Комунальним підприємством «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради на загальну суму 1152867,01 гривень, з яких: - 831844,80 гривень нараховано як за порушення статтей 27, 29, 30, 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Статуту підприємства при придбанні світлових конструкцій; - 272232,24 гривень нараховано як за порушення п. 2.3 Рішення Дніпровської міської ради від 29.07.2011 № 20/14, п. 2.3 Рішення Дніпропетровської міської ради від 30.11.2011 № 37/17; - 19935,80 гривень нараховано як за порушення при здійсненні договірних відносин із Товариством з обмеженою відповідальністю «Українсько-польське підприємство з іноземними інвестиціями «УПС»; - 14803,01 гривень нараховано як за порушення п.1 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», п. 2.2 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 № 88, п. 5 Положення № 879; - 14051,16 гривень нараховано як за порушення п. 2.1 Правил визначення вартості проектно-вишукувальних робіт для будівництва, що здійснюються на території України ДБНД.1.1-7-2000, затверджених наказом Держбуду України від 14.12.2000 за № 285, п. 2.1, п. 3.1 Збірника цін на обмірно-обстежувальні і проектні роботи. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позову, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його у вказаній частині скасувати та прийняти нове, яким позов задовольнити у повному обсязі. Відповідач, в свою чергу, не погодився з рішенням суду в частині задоволених вимог, подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати в цій частині, у задоволенні позову відмовити у повному обсязі. Апеляційні скарги ґрунтуються на тому, що судом першої інстанції не надано належної оцінки обставинам справи, порушено норми матеріального права, що призвело до прийняття невірного рішення.
Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційних скарг, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню.
Судом встановлено, матеріалами справи підтверджено, що у період з 06.03.2017 по 22.05.2018 посадовими особами Східного офісу Держаудитслужби було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради за період з 01.01.2011 по 31.03.2017, за результатами якої складено Акт № 06-21/04 від 29.05.2017.
Також на адресу позивача за результатами проведеної ревізії було направлено Вимогу щодо усунення виявлених фінансових порушень за № 04-06-15/5741 від 03.07.2017.
Позивач вважає, що висновки, викладені в Акті ревізії, є необґрунтованими, вимога носить протиправний характер, адже позивач не допускав порушення чинного законодавства під час своєї діяльності, висновки контролюючого органу спростовуються первинними документами, які додані для дослідження суду.
Суд першої інстанції, задовольняючи позов частково, надав оцінку виявленим порушенням та в окремих випадках дійшов висновку про їх необґрунтованість.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2018 скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.12.2017 в адміністративній справі № 804/4463/17, у задоволенні позову відмовлено повністю. Постанова суду ґрунтувалася на тому, що у справі, яка розглядається, органом державного фінансового контролю пред'явлено вимогу, пункти якої вказують на виявлені збитки та їх розмір. Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення, в тому числі і підстави для визначення збитків, перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не суд, що розглядає позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною чи визнання протиправними дії по заявленню такої вимоги. Висновки суду першої інстанції про протиправність певних пунктів вимоги у даному випадку є передчасними.
Разом з тим, постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (суддя-доповідач Олендер І.Я., судді Гончарова І.А., Ханова Р.Ф.) постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2018 скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції. Суд касаційної інстанції звернув увагу, що в даній адміністративній справі сума збитків, що визначені контролюючим органом та необхідність їх відшкодування за умови наявності самого порушення, позивачем не оскаржується, позивачем заявлено вимогу щодо визнання протиправними дій Східного офісу Держаудитслужби щодо висування вимоги усунення порушення та нарахування матеріальної шкоди (збитків) позивачу, міському бюджету та недоотримання доходів позивачем на загальну суму 8697599,47 грн. Таким чином, суди наділені процесуальними повноваженнями встановити і оцінювати фактичні обставини справи, перевірити обґрунтованість вимоги усунення порушення, відповідність її критерію «законності» та перевірити, чи прийнята (висунута) вимога на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд апеляційної інстанції зазначає, що відповідно до ст.1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Згідно з п. 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (п. 7 Положення).
Згідно з п.1 ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені в строк до 30 календарних днів.
Відповідно до пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.
Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.
Аналіз наведених норм права дає можливість дійти висновку, що Держаудитслужба та її територіальні органи мають право у встановленому законом порядку проводити ревізії фінансової діяльності підконтрольних установ та, в разі виявлення порушень, направляти обов'язкові для виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень, а тому суд апеляційної інстанції доходить висновку, що позовна вимога про визнання протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби щодо висування вимоги усунення порушення та нарахування матеріальної шкоди (збитків) позивачу, міському бюджету та недоотримання доходів позивачем - не підлягає задоволенню, оскільки такі дії вчинені відповідачем в межах наданих законом повноважень.
З цих самих підстав не підлягає задоволенню позовна вимога про зобов'язання відповідача утриматися від вчинення дій по висуванню вимог щодо усунення позивачем дій, зазначених як порушення. Крім того, завданням адміністративного судочинства є захист особи від порушень з боку суб'єкта владних повноважень, а тому вимоги, які заявляються на майбутнє, не можуть розглядатися як належний спосіб захисту права та інтересів позивача.
Разом з тим, суд апеляційної інстанції зазначає, що відповідно до ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: обґрунтовано, добросовісно, розсудливо, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
Частиною 2 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Суд апеляційної інстанції при розгляді даної справи встановив, що спір по суті точиться щодо протиправності вимоги відповідача та необґрунтованості виявлених останнім порушень.
Вимога Держаудитслужби є актом індивідуальної дії щодо підконтрольної установи, який має відповідати критеріям, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суд апеляційної інстанції доходить висновку, що вимога від 03.07.2017 № 04-06-15/5741 щодо усунення порушень законодавства носить протиправний характер з підстав її необґрунтованості та відсутності правової визначеності для позивача.
Відповідно до пунктів 49-50 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, у разі коли діями чи бездіяльністю працівників об'єкта контролю державі або підконтрольній установі заподіяна матеріальна шкода, орган державного фінансового контролю ставить вимоги перед керівником об'єкта контролю та органом його управління щодо пред'явлення цивільних позовів до винних осіб.
За результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення:
притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю;
порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства;
звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства;
застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
Згідно з п. 52 Порядку органи державного фінансового контролю здійснюють контроль за усуненням об'єктами контролю порушень законодавства за результатами аналізу їх зворотного інформування про вжиті заходи, а також під час наступних ревізій цих об'єктів контролю, систематично вивчають матеріали ревізій і на підставі їх узагальнення вносять відповідним органам державної влади та органам місцевого самоврядування пропозиції щодо перегляду нормативно-правових актів, усунення причин і умов, що сприяли порушенням законодавства.
Отже, закон вимагає від Державної аудиторської служби, її міжрегіональних територіальних органів за результатами ревізії, в разі виявлення порушень чинного законодавства, вчинення конкретних дій - направлення вимоги із порушенням перед підконтрольною установою вирішення певних питань у визначений спосіб.
Як вбачається зі змісту оскаржуваної вимоги, відповідач описує в ній встановлені під час ревізії порушення та вимагає їх усунути у повному обсязі у встановленому законом порядку, за наслідками чого до 20.07.2017 та в подальшому до 20 числа кожного місяця до повного відшкодування збитків подати вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів.
Суд апеляційної інстанції у даному спорі вважає за необхідне застосувати правові позиції Верховного Суду, які є обов'язковими для судів в силу приписів ст. 242 КАС України.
Зокрема, Верховний Суд у постанові від 11.10.2018 в адміністративній справі № 813/4101/17 (колегія суддів КАС Гончарова І.О., Олендер І.Я., Ханова Р.Ф.) дійшов правового висновку, що зазначивши у вимозі про необхідність «усунути виявлені порушення згідно вимог чинного законодавства» відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів. Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов'язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.
У справі, яка розглядається, вимога Держаудитслужби не містить способу виконання виявлених порушень, у тому числі відшкодування збитків.
Таким чином, суд апеляційної інстанції, не вдаючись в оцінку обґрунтованості виявлених порушень, доходить висновку, що акт індивідуальної дії - вимога Східного офісу Держаудитслужби № 04-06-15/5741, не відповідає критеріям обґрунтованості, добросовісності, розсудливості та пропорційності рішення суб'єкта владних повноважень, а тому таке рішення не може вважатися правомірним.
За висновком суду апеляційної інстанції, оцінка виявленим порушенням має надаватися судом після прийняття суб'єктом владних повноважень рішення відповідно до вимог чинного законодавства з урахуванням всіх складових такого рішення, у тому числі щодо способу усунення виявлених порушень.
Керуючись ст.ст. 243, 317, 322 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -
Апеляційні скарги Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради, Східного офісу Держаудитслужби задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року в адміністративній справі № 804/4463/17 скасувати.
Позов Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради задовольнити частково.
Визнати протиправними та скасувати обов'язкові вимоги Східного офісу Держаудитслужби від 03.07.2017 № 04-06-15/5741 у повному обсязі.
У задоволенні позову Комунального підприємства «Дніпровський електротранспорт» Дніпровської міської ради в іншій частині відмовити.
Постанова суду набирає законної сили з 16 квітня 2019 року та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повної постанови.
Повна постанова складена 16 квітня 2019 року.
Головуючий - суддя О.В. Головко
суддя Т.І. Ясенова
суддя А.В. Суховаров