16 квітня 2019 р.Справа № 1840/2895/18
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Тацій Л.В.,
Суддів: Григорова А.М. , Подобайло З.Г. ,
за участю секретаря судового засідання Ткаченка А.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 25.10.2018 року, головуючий суддя І інстанції: Є.Д. Кравченко, м. Суми, повний текст складено 01.11.18 року по справі № 1840/2895/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Сенс"
до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради
про визнання протиправним та скасування наказу,-
Позивач, ТОВ "Сенс", звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради, в якому просив: визнати протиправним та скасувати наказ Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради від 20.07.2018 № 71-ОД.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 25.10.2018 позов задоволено.
Відповідач, посилаючись на незаконність та необґрунтованість судового рішення, прийнятого з порушенням норм матеріального та процесуального права, просив рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
Розгляд справи здійснювався з урахуванням приписів ч.4 ст.229 КАС України.
Заслухавши доповідь судді-доповідача змісту судового рішення, що оскаржується, апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до приписів ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
З матеріалів справи судом встановлено, що на підставі звернення до міського голови м. Суми гр. ОСОБА_1 № Л-1075/03.02.01-01 (а.с. 52), звернення ПАТ "Сумбуд" до Держархбудінепекції України від 06.03.2018 № 40-5050 (а.с. 56-58) про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства, відповідачем було прийнято наказ від 20.07.2018 № 71-ОД (а.с. 48), яким призначено провести позапланову перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, державних стандартів та правил під час будівництва об'єкту «Адмінбудівля, гараж, та крита автостоянка за адресою: м. Суми, просп. ім. М.Лушпи 7/А».
Позивач оскаржив наказ до суду, посилаючись на те, що оскаржуваним наказом призначено позапланову перевірку дотримання ТОВ «СЕНС» вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, державних стандартів та правил під час будівництва об'єкту «Адмінбудівля, гараж, та крита автостоянка за адресою: м. Суми, просп. ім. М.Лушпи 7/А» на підставі заяв фізичних та юридичних осіб, зміст яких зводиться до того, що об'єкт будівництва є самочинним, введеним в експлуатацію незаконно на підставі декларації про готовність об'єкта до експлуатації, що містить недостовірні дані. Позивач зауважує, що така обставина як самочинність будівництва вказаного вище об'єкту вже була предметом раніше проведеної уповноваженим органом державного архітектурно-будівельного контролю позапланової перевірки. Відповідно до частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V від 05.04.2007 повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється. Таким чином, позивач вважає, що спірний наказ суперечить вимогам ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а отже з цих підстав є незаконним.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог, виходячи з наступного.
Відповідно до Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України.
Згідно із ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт.
Відповідно до п. 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням:
1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції;
2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи;
3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об'єкта будівництва.
За правилами п. 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.201 1 № 553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставою для проведення позапланової перевірки є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Згідно преамбули Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Відповідно до частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» № 877-V від 05.04.2007 повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.
Згідно із ч. 4 ст. 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Зі змісту звернення гр. ОСОБА_1 № Л-1075/03.02.01-01 (а.с. 52) та звернення ПАТ "Сумбуд" до Держархбудінепекції України № 40-5050 від 06.03.2018 судом встановлено, заявники посилаються на порушення ТОВ "Сенс" законодавства у сфері містобудівної діяльності полягають у тому, що будівництво об'єкту «Адмінбудівля, гараж, та крита автостоянка за адресою: м. Суми, просп. ім. М.Лушпи 7/А» є самочинним, містобудівні умови та обмеження не отримувались, дозвіл на будівництво автостоянки не видавався, проектна документація відсутня.
Проте, така обставина як самочинність будівництва вказаного вище об'єкту вже була предметом раніше проведеної уповноваженим органом державного архітектурно-будівельного контролю позапланової перевірки.
Так, з 03 березня до 11 березня 2016 року посадовими особами Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області на підставі направлення для проведення позапланової перевірки № 103 від 03.03.2016 (а.с. 18) та звернення виконавчого комітету Сумської міської ради вх. № 40-1018-221 від 05.02.2016 (а.с. 19) було проведено позапланову перевірку дотримання ТОВ «СЕНС» вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, державних стандартів та правил під час будівництва об'єкту «Адмінбудівля, гараж, та крита автостоянка за адресою: м. Суми, просп. ім. М.Лушпи 7/А», за результатами якої було складено акт перевірки від 11.03.2016 № 103 (а.с. 20-21).
Згідно акту перевірки встановлено, що в декларації про готовність об'єкта до експлуатації: «Адмінбудівля, гараж та крита автостоянка» за адресою: м. Суми, просп. ім. М. Лушпи, 7А», зареєстрованої за № СМ 142151350525 від 15.05.2015р наведені недостовірні дані, а саме, що «будівельні роботи виконувались без дозволу на початок виконання будівельних робіт» та що «цільове використання земельної ділянки не відповідає факту будівництва адміністративної будівлі і гаражу».
На підставі вказаного акту перевірки, головним інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції ОСОБА_3 складено протокол від 11.03.2016р. № 103 (а.с. 22-23), припис про усунення порушень № 103 від 11.03.2016 (а.с. 24), постанову № 6 від 25.03.2016 про накладення штрафу, а також наказ № 18-Н від 25.03.2015 про скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації: «Адмінбудівля, гараж та крита автостоянка» за адресою: м. Суми, просп. ім. М. Лушпи, 7А», зареєстрованої за № СМ 140151350525 від 15.05.2015 (а.с. 25).
ТОВ «СЕНС» оскаржило результати перевірки до суду.
Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 16.05.2016 у справі № 818/329/16, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2016 адміністративний позов товариства з обмеженою відповідальністю "Сенс" до В.о. начальника управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області ОСОБА_4, головного інспектора будівельного нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції ОСОБА_3, Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання незаконними дій та скасування припису - задоволено частково. Визнано незаконним та скасовано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 103 від 11.03.2016, виданий головним інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України Воловиком Віталієм Миколайовичем. Визнано незаконним та скасовано наказ Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області № 18-Н від 25.03.2016 про скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації: «Адмінбудівля, гараж та крита автостоянка за адресою: м. Суми, просп. ім. М. Лупиш, 7А», зареєстрованої за № CM 142151350525 від 15.05.2015. Визнано незаконною та скасовано постанову № 6 від 25.03.2016 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, винесену головним інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України Воловиком Віталієм Миколайовичем. Відшкодовано товариству з обмеженою відповідальністю "Сенс" витрати зі сплати судового збору в сумі 4134,00 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області. В задоволенні інших вимог - відмовлено (а.с. 26-28, 29-31).
Вказаними рішеннями судів встановлено законність і достовірність даних декларації про готовність об'єкта до експлуатації, а також законності будівництва автомобільної стоянки (відсутність ознак самочинності).
Крім того, постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 28.02.2018 залишено без змін постанову Зарічного районного суду м. Суми від 09.11.2017 у справі № 591/588/17, якою задоволено позов товариства з обмеженою відповідальністю «Сенс» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради, треті особи: товариство з обмеженою відповідальністю «Сервіс-Маркет», публічне акціонерне товариство «Сумбуд», управління архітектури та містобудування Сумської міської ради про зобов'язання Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради провести позапланові перевірки з питання відповідності будівельних робіт Державним будівельним нормам 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затвердженим Наказом Держкоммістобудування від 17.04.1992 р. № 44, на об'єктах будівництва: корпусах 27, 28 по просп. М.Лушпи, 5 в м. Суми в частині дотримання норм відстані від обєктів будівництва до поруч розташованої автомобільної стоянки товариства з обмеженою відповідальністю «Сенс» (а.с. 80-84).
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 28.02.2018 у справі № 591/588/17 було визнано необґрунтованими доводи ПАТ «Сумбуд» про неможливість об'єктивного проведення перевірки дотримання мінімально допустимої відстані між об'єктами, що будуються третіми особами та позивачем по справі, без попереднього з'ясування питання законності розміщення об'єкта позивача автостоянки ТОВ «Сенс». Зазначено, що спір щодо законності розміщення вказаної автостоянки вже вирішено постановою Сумського окружного адміністративного суду від 16.05.2016 р. у справі № 818/329/16, яка набрала законної сили, а тому посилання ПАТ «Сумбуд» на ч.1 ст.376 Цивільного кодексу України, ч.2 ст.39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» щодо кваліфікації об'єкта будівництва позивача як самочинного будівництва, а також доводи апелянта про скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації, порушення позивачем п.5.28 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України від 19.06.1996 № 173 при проведенні будівництва, не свідчать про наявність підстав для проведення перевірки ТОВ «Сенс» у спірних відносинах, оскільки таким обставинам вже була надана оцінка вищезазначеним рішенням суду. Як вбачається зі змісту вказаної постанови суду, Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області, правонаступником якої є відповідач по справі, в період з 03.03.2016 по 11.03.2016 вже проводилась позапланова перевірка об'єкта ТОВ «Сенс» «Адмінбудівля, гараж та крита автостоянка» по просп. М. Лушпи, 7А у м. Суми. За результатами вказаної перевірки Управління дійшло висновків про самочинність будівництва автостоянки та скасування реєстрації декларації про готовність об'єкту до експлуатації, проте, в подальшому висновки такої перевірки були спростовані судами першої та апеляційної інстанцій при розгляді адміністративної справи № 818/329/16, а тому посилання ПАТ «Сумбуд» на самочинність будівництва автостоянки є недоречними. При цьому, згідно з абз.11 ч.1 ст.6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється. Отже, вимоги ПАТ «Сумбуд» про проведення перевірки законності розміщення об'єкта будівництва ТОВ «Сенс» є такими, що суперечать наведеній нормі.
Таким чином, в порушення вимог ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» відповідач прийняв спірний наказ, яким повторно призначив позапланову перевірку за фактом самочинності будівництва об'єкта «Адмінбудівля, гараж та крита автостоянка за адресою: м. Суми, просп. ім. М. Лупиш, 7А», не зважаючи на те, що перевірка за тим самим фактом вже проводилася, та її висновки були визнані рішенням суду необґрунтованими.
Колегія суддів не бере до уваги посилання відповідача на норми Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю в Україні Держархбудінспекцією та її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, з огляду на наступне.
Згідно частини третьої статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Зі статті 117 Конституції України випливає, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження.
Із вказаних приписів Конституції України слідує, що нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України повинні відповідати Конституції України, законам України.
Тому, Закон має вищу юридичну силу ніж нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України.
Згідно преамбули Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Відповідно до ч. ч. 1, 2, 4, 5 ст. 2 Закону дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.
Заходи контролю здійснюються органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов'язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті б, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Виходячи із змісту наведених норм Закону, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється уповноваженими органами з дотриманням цього Закону (у повному обсязі), якщо законом у відповідній сфері не встановлено інших правил.
Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, а також Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» не встановлюють таких особливостей, які б всупереч ч. 1 ст. 6 Закону дозволяли проводити повторні заходи державного нагляду (контролю).
Згідно із ч. 1, 2, ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Враховуючи, що відповідачем як суб'єктом владних повноважень у ході судового розгляду справи не було належним чином доведено правомірності прийняття наказу від 20.07.2018 № 71-ОД, суд вважає що позовні вимоги про визнання його протиправним та скасування є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують.
Відповідно до ч. 1-3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, колегія суддів, переглянувши рішення суду першої інстанції, дійшла висновку, що при прийнятті рішення суд першої інстанції дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 326, 327 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради - залишити без задоволення.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 25.10.2018 року по справі № 1840/2895/18- залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя Л.В. Тацій
Судді А.М. Григоров З.Г. Подобайло
Повний текст постанови складено 16.04.2019 року