09 квітня 2019 р.Справа № 520/9512/18
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Григорова А.М.,
Суддів: Тацій Л.В. , Подобайло З.Г. ,
за участю секретаря судового засідання Ткаченко А.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Заступника керівника Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 06.12.2018 року, головуючий суддя І інстанції: Панченко О.В., м. Харків, повний текст складено 06.12.18 року по справі № 520/9512/18
за позовом Заступника керівника Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області
до Губарівської сільської ради Богодухівського району Харківської області
про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,
Позивач - заступник керівника Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області, звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність Губарівської сільської ради Богодухівського району Харківської області з питання не проведення паспортизації об'єктів благоустрою населення (їх частин), а саме: дитячих майданчиків розташованих за адресою: Богодухівський район, с.Губарівка, вул.Гутянська; Богодухівський район, с.Губарівка, вул.Молодіжна; Богодухівський район, с.Губарівка, вул.Спортивна; Богодухівський район, с.Губарівка, вул.Шкільна; Богодухівський район, с.Губарівка, пров.Колгоспний; Богодухівський район, с.Губарівка, пров.Новоселівський;
- зобов'язати Губарівську сільську раду Богодухівського району Харківської області вчинити дії по розробленню технічних паспортів об'єктів благоустрою населення (їх частин), а саме: дитячих майданчиків розташованих за адресою: Богодухівський район, с.Губарівка, вул.Гутянська; Богодухівський район, с.Губарівка, вул.Молодіжна; Богодухівський район, с.Губарівка, вул.Спортивна; Богодухівський район, с.Губарівка, вул.Шкільна; Богодухівський район, с.Губарівка, пров.Колгоспний; Богодухівський район, с.Губарівка, пров.Новоселівський.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 06.12.2018р. адміністративний позов Заступника керівника Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області до Губарівської сільської ради Богодухівського району Харківської області визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії - залишено без розгляду.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції Дергачівською місцевою прокуратурою Харківської області, подано апеляційну скаргу, в якій зазначає, що ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 06.12.2018 у справі №520/9512/18 винесена з порушенням норм матеріального та процесуального права, судом не в повній мірі з'ясовано обставини, що мають значення для справи, а тому ухвала підлягає скасуванню. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції дійшов висновку, що повноваження на здійснення контролю за дотриманням законодавства з благоустрою виконують місцеві державні адміністрації. Як вбачається з позовних вимог, прокурор просить визнати протиправною бездіяльність та зобов'язати Губарівської сільської ради Богодухівського району Харківської області вчинити дії по розробленню технічних паспортів об'єктів благоустрою населення (їх частин), а саме: дитячих майданчиків розташованих за адресою: Богодухівський район, с. Губарівка, вул. Гутянська; Богодухівський район, с. Губарівка, вул. Молодіжна; Богодухівський район, с. Губарівка, вул. Спортивна; Богодухівський район, с. Губарівка, вул. Шкільна; Богодухівський район, с. Губарівка, пров. Колгоспний; Богодухівський район, с. Губарівка, пров. Новоселівський. Отже, оскільки відповідачем є відповідна сільська рада, самоврядний контроль також виключається. Вищевказана позиція викладена в постанові Верховного суду України від 25.09.2018 по справі №804/2244/18 за касаційною скаргою прокуратури Дніпропетровської області на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.04.2018 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19.06.2018 у справі №804/2244/18 за позовом керівника Новомосковськом місцевої прокуратури Дніпропетровської області до Новопідкрязької сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов"язання вчинити певні дії. На підставі викладеного, приходить до висновку, що в даній справі прокурор наділений процесуальною дієздатністю на звернення до суду з відповідним позовом, а тому ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 06.12.2018 підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції. Враховуючи вищевикладене просить скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 06.12.2018 по справі №520/9512/18 про залишення без розгляду позовної заяви заступника керівника Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави до Губарівської сільської ради Богодухівського району Харківської області про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії. Направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Від Губарівської сільської ради Богодухівського району Харківської області, до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначає, що ухвала суду першої інстанції прийнята у відповідності до норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що позивачем у даній справі має бути відповідна місцева державна адміністрація. Посилається на рішення Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19.06.2018р.та на ухвалу Верховного суду України від 19.07.2018р. в адміністративній справі № 822/1169/17. Просить розгляд справи провести за відсутності відповідача.
Сторони про дату, час та місце розгляду апеляційної скарги були повідомлені заздалегідь та належним чином, на адреси визначені в апеляційній скарзі та позовній заяві.
Апеляційна скарга розглядається у судовому засіданні згідно приписів ст. 229 КАС України.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши ухвалу суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що прокурор звернувся до суду з метою захисту інтересів держави в зв'язку з відсутністю належної паспортизації дитячих майданчиків, що розташовані на території Губарівської сільської ради Богодухівського району Харківської області, що, на його думку, негативно впливає на організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель та інженерних споруд і може, у разі не усунення цих порушень, призвести до настання тяжких наслідків для життя та здоров'я дітей.
Залишаючи без розгляду позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки, у наданій суду позовній заяві та обґрунтуванні, що міститься у ній, прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду від імені суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", слід дійти висновку, що підстави для звернення прокурора з вказаною позовною заявою до суду в інтересах держави відсутні.
Колегія суддів з даним висновком суду першої інстанції не погоджується, виходячи з наступного.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Відповідно до частини першої статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній редакції), здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому, на що в даному випадку вказує позивач обґрунтовуючи заявлений позов.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.
Отже підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є ОСОБА_1 України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції дійшов висновку, що у наданій суду позовній заяві та обґрунтуванні, що міститься у ній, прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду від імені суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", слід дійти висновку, що підстави для звернення прокурора з вказаною позовною заявою до суду в інтересах держави відсутні.
Відповідно до ст. 39 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів здійснюється місцевими державними адміністраціями.
Порядок здійснення державного контролю у сфері благоустрою населених пунктів визначається цим Законом та іншими законодавчими актами.
Проте нормативного акту, який затверджував би порядок проведення контролю у сфері благоустрою місцевими державними адміністраціями не затверджено. Законом України "Про місцеві державні адміністрації" не передбачено повноваження місцевої державної адміністрації щодо здійснення контролю за дотриманням законодавства з благоустрою у населених пунктах відповідними органами місцевого самоврядування.
Водночас статтею 40 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" передбачено, що самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами.
Як вбачається з позовних вимог, прокурор просить визнати протиправною бездіяльність та зобов'язати Губарівську сільську раду Богодухівського району Харківської області вчинити дії по розробленню технічних паспортів об'єктів благоустрою населення (їх частин), а саме: дитячих майданчиків розташованих за адресою: Богодухівський район, с.Губарівка, вул.Гутянська; Богодухівський район, с.Губарівка, вул.Молодіжна; Богодухівський район, с.Губарівка, вул.Спортивна; Богодухівський район, с.Губарівка, вул.Шкільна; Богодухівський район, с.Губарівка, пров.Колгоспний; Богодухівський район, с.Губарівка, пров.Новоселівський.
Отже, оскільки відповідачем є відповідна сільська рада, самоврядний контроль також виключається.
На підставі викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що в даній справі прокурор наділений процесуальною дієздатністю на звернення до суду з відповідним позовом, а тому оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у рішенні від 25.09.2018 р. у справі № 804/2244/18, яке прийняте по справі за аналогічними правовідносинами стосовно застосування положень ст. 39, 40 Закону України "Про благоустрій населених пунктів"
З урахуванням вищенаведеного, доводи суду першої інстанції та відповідача по справі, в відзиві на апеляційну скаргу, про те, що позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, є помилковими.
Крім того, суд відхиляє посилання відповідача та суду першої інстанції на ухвалу Верховного суду від 19.07.2018р. в адміністративній справі № 822/1169/17, та посилання суду першої інстанції на рішення Верховного Суду від 25.04.2018 по справі № 806/1000/17, від 10.05.2018р. у справі № 918/323/17, ухвалах від 07.05.2018р. у справі № 910/18283/17, від 16.05.2018р. у справі № 826/13768/16 оскільки правовідносини у даних справах не є аналогічними тим, що розглядались у справах Верховним Судом.
Посилання відповідача в відзиві на апеляційну скаргу на рішення Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19.06.2018р.та не обґрунтованим. Дане судове рішення не є рішенням, яке є обов'язковим до виконання, та таким що має преюдиційне значення для вирішення справи.
З огляду на викладене, колегія суддів вважає передчасним та необґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором.
Відповідно до ст.320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Враховуючи викладене, ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 06.12.2018 року по справі № 520/9512/18 підлягає скасуванню з направленням до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Колегія суддів зазначає, що при подачі апеляційної скарги позивачем сплачено судовий збір. Відповідно ст. 139 КАС України питання розподілу судових витрат має вирішуватись при винесенні остаточного рішення по справі.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу задовольнити.
Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 06.12.2018 року по справі № 520/9512/18 скасувати.
Справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції..
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.
Головуючий суддя (підпис)ОСОБА_2
Судді(підпис) (підпис) ОСОБА_3 ОСОБА_1
Повний текст постанови складено 15.04.2019 року