Справа № 826/7367/18 Суддя (судді) першої інстанції: Шевченко Н.М.
08 квітня 2019 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів: Губської Л.В., Спетанюка А.Г., секретар судового засідання Харитонова Х.Б., за участі представника позивача Лєдовського А.В., представника відповідача Морозової В.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Антимонопольного комітету України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 грудня 2018 р. у справі за адміністративним позовом Управління освіти Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації до Антимонопольного комітету України, треті особи: фізична особа-підприємець ОСОБА_4, Комунальне підприємство "Шкільне харчування Оболонського району міста Києва", фізична особа-підприємець ОСОБА_5, фізична особа-підприємець ОСОБА_6, фізична особа - підприємець ОСОБА_7, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, -
10 травня 2018 року Управління освіти Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Антимонопольного комітету України, треті особи: фізична особа-підприємець ОСОБА_4, Комунальне підприємство "Шкільне харчування Оболонського району міста Києва", фізична особа-підприємець ОСОБА_5, фізична особа-підприємець ОСОБА_6, фізична особа - підприємець ОСОБА_7, яким просила визнати протиправним та скасувати рішення постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 10.04.2018 №3291-р/пк-пз.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення є таким, що прийняте із порушенням законодавства у сфері публічних закупівель, оскільки застосування переговорної процедури здійснювалось виключно з дотриманням нормативно-правових актів, що діють у галузі публічних закупівель.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 грудня 2018 р. позов задоволено повністю.
Відповідач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 грудня 2018 р. як таке, що прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити у повному обсязі.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що позивачем не обґрунтовано та документально не підтверджено необхідність проведення закупівлі саме за переговорною процедурою та наявність підстав для проведення вказаного виду процедури закупівлі, передбачених ч. 2 ст. 35 Закону України «Публічні закупівлі».
В судовому засідання представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги, просив її задовольнити, представник позивача заперечував проти її задоволення.
Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідно до оголошення №UA-2018-03-14-001632-а, оприлюдненого на веб-порталі Уповноваженого органу, Управлінням освіти Оболонської РДА в місті Києві оголошено проведення переговорної процедури закупівлі за лотами №№ 1-4.
Разом з тим, згідно з інформацією, розміщеною на веб-порталі Уповноваженого органу, за лотом №1 оприлюднено повідомлення про намір укласти договір з комунальним підприємством «Шкільне харчування Оболонського району міста Києва»; за лотом №2 оприлюднено повідомлення про намір укласти договір з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_5; за лотом №3 оприлюднено повідомлення про намір укласти договір з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_6; за лотом №4 оприлюднено повідомлення про намір укласти договір з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_7
19.03.2018 ФОП ОСОБА_4 через електронну систему закупівель до органу оскарження подана скарга №UA-2018-03-14-001632 щодо порушення позивачем порядку проведення процедури закупівлі за предметом «послуги з організації гарячого харчування; ДК 021:2015:55520000-1 - Кейтерингові послуги», оголошення про проведення якої оприлюднене на веб-порталі Уповноваженого органу за №UA-2018-03-14-001632-а.
Зазначену скаргу вмотивовано порушенням замовником порядку проведення процедури закупівлі за лотами №№ 1-4 та просив, зокрема, зобов'язати замовника скасувати рішення про визначення переможця процедури закупівлі за лотами №№ 1-4 та відмінити переговорну процедуру.
10.04.2018 постійно діючою адміністративною колегією Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель за результатом розгляду скарги ФОП ОСОБА_4 прийнято рішення №3291-р/пк-пз, яким вищевказану скаргу задоволено, зобов'язано позивача відмінити процедуру закупівлі за лотами №№1-4 «послуги з організації гарячого харчування; ДК 021:2015:55520000-1 - Кейтерингові послуги», оголошення про проведення якої оприлюднене на веб-порталі Уповноваженого органу за №UA-2018-03-14-001632-а.
Не погодившись з таким рішенням Антимонопольного комітету України позивач звернувся до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади встановлює Закон України «Про публічні закупівлі».
Відповідно до частини першою статті 2 Закону України «Про публічні закупівлі», цей Закон застосовується під час здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, вартість яких є меншою за вартість, що встановлена в абзацах другому і третьому цієї частини, замовники повинні дотримуватися принципів здійснення публічних закупівель, установлених цим Законом, та можуть використовувати електронну систему закупівель з метою відбору постачальника товару (товарів), надавача послуги (послуг) та виконавця робіт для укладення договору.
З огляду на статтю 3 Закону України «Про публічні закупівлі», закупівлі здійснюються за такими принципами: добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія та ефективність; відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; недискримінація учасників; об'єктивна та неупереджена оцінка тендерних пропозицій; запобігання корупційним діям і зловживанням.
Частиною першою статті 12 Закону України «Про публічні закупівлі» встановлено, що закупівля може здійснюватися шляхом застосування однієї з таких процедур:
- відкриті торги;
- конкурентний діалог;
- переговорна процедура закупівлі.
Відповідно до частини другої статті 12 вказаного Закону, замовник здійснює процедури закупівлі, передбачені частиною першою цієї статті, шляхом використання електронної системи закупівель.
Частиною першою статті 35 Закону України «Про публічні закупівлі» встановлено, що переговорна процедура закупівлі - це процедура, що використовується замовником як виняток і відповідно до якої замовник укладає договір про закупівлю з учасником після проведення переговорів з одним або кількома учасниками.
Згідно з пунктом 2 частини другої статті 35 вказаного Закону, переговорна процедура закупівлі застосовується замовником як виняток у разі відсутності конкуренції (у тому числі з технічних причин) на відповідному ринку, внаслідок чого договір про закупівлю може бути укладено лише з одним постачальником, за відсутності при цьому альтернативи.
Статтею 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції» визначено поняття економічної конкуренції (конкуренції), відповідно до якого - це змагання між суб'єктами господарювання з метою здобуття завдяки власним досягненням переваг над іншими суб'єктами господарювання, внаслідок чого споживачі, суб'єкти господарювання мають можливість вибирати між кількома продавцями, покупцями, а окремий суб'єкт господарювання не може визначати умови обороту товарів на ринку.
Замовник має право укласти договір про закупівлю за результатами застосування переговорної процедури закупівлі у строк не раніше ніж через 10 днів (п'ять днів - у разі застосування переговорної процедури закупівлі з підстав, визначених пунктом 3 частини другої цієї статті, а також у разі закупівлі нафти, нафтопродуктів сирих, електричної енергії, послуг з її передання та розподілу, централізованого постачання теплової енергії, централізованого постачання гарячої води, послуг з централізованого опалення, послуг поштового зв'язку, поштових марок та маркованих конвертів, телекомунікаційних послуг, у тому числі з трансляції радіо - та телесигналів, послуг з централізованого водопостачання та/або водовідведення та послуг з перевезення залізничним транспортом загального користування) з дня оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу повідомлення про намір укласти договір за результатами застосування переговорної процедури закупівлі.
Згідно з пунктом 34 частини першої статті 1 Закону України "Про публічні закупівлі", Уповноважений орган - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері публічних закупівель.
Частиною третьою статті 35 Закону України «Про публічні закупівлі» передбачено, що за результатами проведених переговорів з учасником (учасниками) замовник приймає рішення про намір укласти договір. Повідомлення про намір укласти договір обов'язково безоплатно оприлюднюється на веб-порталі Уповноваженого органу протягом одного дня після прийняття рішення та повинно містити:
найменування та місцезнаходження замовника;
найменування, кількість товару та місце його поставки, вид робіт і місце їх виконання або вид послуг та місце їх надання;
строки поставки товарів, виконання робіт, надання послуг;
найменування, місцезнаходження та контактні телефони учасника (учасників), з яким проведено переговори;
ціну пропозиції;
обґрунтування застосування переговорної процедури.
Відповідно до пункту 11 частини першої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», основними функціями Уповноваженого органу, серед іншого, є розроблення та затвердження форми повідомлення про намір укласти договір.
Наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 22.03.2016 р. №490, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 25.03.2016 за №449/28579, затверджена, зокрема, форма повідомлення про намір укласти договір під час застосування переговорної процедури, яка передбачає наступну інформацію: найменування замовника; код згідно з ЄДРПОУ замовника; місцезнаходження замовника; конкретна назва предмета закупівлі; коди та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності); кількість товарів або обсяг виконання робіт чи надання послуг; місце поставки товарів, виконання робіт чи надання послуг; строк поставки товарів, виконання робіт чи надання послуг; найменування (для юридичної особи) або прізвище, ім'я, по батькові (для фізичної особи) учасника (учасників), з яким (якими) проведено переговори; код згідно з ЄДРПОУ / реєстраційний номер облікової картки платника податків учасника (учасників), з яким (якими) проведено переговори; місцезнаходження (для юридичної особи) або місце проживання (для фізичної особи) учасника (учасників), з яким (якими) проведено переговори, телефон; ціна пропозиції; умова застосування переговорної процедури закупівлі відповідно до частини другої статті 35 Закону України "Про публічні закупівлі"; обґрунтування застосування переговорної процедури закупівлі (посилання на експертні, нормативні, технічні та інші документи, що підтверджують наявність умов застосування процедури закупівлі).
Згідно із статтею 11 Закону України «Про публічні закупівлі» орган оскарження за результатами розгляду скарги приймає обґрунтоване рішення, у якому зазначаються:
- висновок органу оскарження про наявність або відсутність порушення процедури закупівлі;
- висновок органу оскарження про задоволення скарги повністю чи частково або про відмову в її задоволенні;
- підстави та обґрунтування прийняття рішення;
- у разі якщо скаргу задоволено повністю або частково - зобов'язання усунення замовником порушення процедури закупівлі та/або відновлення процедури закупівлі з моменту попереднього законного рішення чи правомірної дії замовника.
Рішення органу оскарження містить таку інформацію:
- найменування органу оскарження;
- короткий зміст скарги;
- мотивувальну частину рішення;
- резолютивну частину рішення;
- строк оскарження рішення.
З матеріалів справи вбачається та не спростовано відповідачем, що Управлінням освіти Оболонської РДА в місті Києві оголошення №UA-2018-03-14-001632-a про проведення переговорної процедури закупівлі за лотами №№1-4 було оприлюднено на веб-порталі Уповноваженого органу.
Згідно з інформацією, розміщеною на веб-порталі Уповноваженого органу, за лотом №1 14.03.2018 оприлюднено повідомлення про намір укласти договір з комунальним підприємством «Шкільне харчування Оболонського району м. Києва»; за лотом №2 оприлюднено повідомлення про намір укласти договір з ФОП ОСОБА_5; за лотом №3 оприлюднено повідомлення про намір укласти договір з ФОП ОСОБА_6; за лотом №4 оприлюднено повідомлення про намір укласти договір з ФОП ОСОБА_7
Також вбачається, що оскаржуване рішення відповідача було вмотивовано тим, що за твердженням представника Замовника, рішення про проведення переговорної процедури було прийнято з урахуванням протоколу засідання комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації від 14.03.2018 №3, однак оскільки на момент оголошення про проведення Процедури закупівлі було відсутнє остаточне рішення щодо визначення надзвичайної ситуації у порядку, передбаченому Порядком класифікації надзвичайних ситуацій за їх рівнями, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів від 24 березня 2004 року № 368, із зазначенням рівня такої надзвичайної ситуації, то відповідачем задоволено скаргу ФОП ОСОБА_4
Однак, колегія суддів погоджується із висновком суду про необґрунтованість висновків відповідача з наступних підстав.
Судом апеляційної інстанції перевірено, що на розгляд Колегії замовником надано, зокрема, протокол засідання комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації від 14.03.2018 №3, відповідно до якого було вирішено:
- надати попередню кваліфікацію ситуації, що склалась із зупиненням харчування дітей у комунальних закладах середньої освіти Оболонського району міста Києва, визначивши її як надзвичайну ситуацію соціального характеру місцевого рівня;
- доручити управлінню освіти Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації вжити усі необхідні організаційно-правові заходи щодо негайного поновлення харчування дітей у комунальних закладах загальної середньої освіти Оболонського району міста Києва.
Водночас, з огляду до ч.ч. 2, 3 ст. 1 Закону України «По місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
Статтею 13 цього Закону передбачено, що до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить, зокрема, вирішення питань щодо забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та дітей.
Згідно з п. 9 ст. 25 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація оголошує у разі стихійного лиха, аварій, катастроф, епідемій, епізоотій, пожеж, інших надзвичайних подій зони надзвичайної ситуації; здійснює передбачені законодавством заходи, пов'язані з підтриманням у них громадського порядку, врятуванням життя людей, захистом їх здоров'я і прав, збереженням матеріальних цінностей.
Відповідно до ст. 43 вказаного Закону акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та постановам Верховної Ради України, прийнятим відповідно до Конституції та законів України, актам Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду. Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
Рішення, яке оформлене протоколом засідання комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації від 14.03.2018 №3, затверджений головою Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації, у встановленому Законом порядку не оскаржувався та не скасований, а, отже, є чинним.
Враховуючи зазначене, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції, що позивач обґрунтовано визнав існування необхідності здійснити терміново закупівлю послуг з організації гарячого харчування у закладах освіти, ДК 021:2015 код 55520000-1 «Кейтерингові послуги».
Крім того, за приписами п. 24 ч. 1 ст. 2 Кодексу цивільного захисту України надзвичайна ситуація - обстановка на окремій території чи суб'єкті господарювання на ній або водному об'єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров'ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об'єкті, провадження на ній господарської діяльності.
Частинами 1, 2 статті 5 Кодексу цивільного захисту України визначено, що надзвичайні ситуації класифікуються за характером походження, ступенем поширення, розміром людських втрат та матеріальних збитків. Залежно від характеру походження подій, що можуть зумовити виникнення надзвичайних ситуацій на території України, визначаються такі види надзвичайних ситуацій: техногенного характеру; природного характеру; соціальні; воєнні.
Згідно з розділом 4 Національного класифікатора ДК 019:2010 «Класифікатор надзвичайних ситуацій», затвердженого наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики від 11.10.2010 №457, надзвичайна ситуація соціального характеру - порушення нормальних умов життя та діяльності людей на окремій території чи об'єкті на ній або на водному об'єкті, спричинене протиправними діями терористичного і антиконституційного спрямування, або пов'язане із зникненням (викраденням) зброї та небезпечних речовин, нещасними випадками з людьми тощо.
При цьому, листом Оболонського районного управління Головного управління ДСНС України у місті Києві від 22.05.2018 № 28/990 було лише роз'яснено, що обставини, що склалися із зупиненням харчування близько 14 тис. дітей у комунальних закладах загальної середньої освіти Оболонського району міста Києва 13.03.2018, містять ознаки надзвичайної ситуації соціального характеру, пов'язаної з порушенням нормальних умов життя та діяльності людей на окремій території місцевого рівня.
Враховуючи вищевикладене у сукупності, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що замовником обґрунтовано та документально підтверджено необхідність проведення переговорної процедури згідно пункту 5 частини другої статті 35 Закону України «Про публічні закупівлі» та застосування Управлінням освіти Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації переговорної процедури здійснювалось виключно з дотриманням вимог статті 35 Закону України «Про публічні закупівлі» та наказу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 22 березня 2016 року № 490, тому рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 10.04.2018 № 3291-р/пк-пз є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
Відповідно до п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Згідно п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.
Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
На підставі вищезазначеного, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відсутні підстави для його скасування.
Повний текст постанови виготовлено 10.04.2019 р.
Керуючись статтями 308, 309, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд, -
Апеляційну скаргу Антимонопольного комітету України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 грудня 2018 р. - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 грудня 2018 р. у справі за адміністративним позовом Управління освіти Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації до Антимонопольного комітету України, треті особи: фізична особа-підприємець ОСОБА_4, Комунальне підприємство "Шкільне харчування Оболонського району міста Києва", фізична особа-підприємець ОСОБА_5, фізична особа-підприємець ОСОБА_6, фізична особа - підприємець ОСОБА_7, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Колегія суддів: О.В. Карпушова
Л.В. Губська
А.Г. Степанюк