03 квітня 2019 року м. Дніпросправа № 160/1142/19
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді: Дурасової Ю.В.,
суддів: Божко Л.А., Іванова С.М.,
секретар судового засідання: Комар Н.В.
за участі: представника позивача: ОСОБА_1;
представника відповідача: Якименка Євгена Петровича;
представника третьої особи - 1: Борисенка Антона Олександровича;
представника третьої особи - 2: Смирного Олександра Сергійовича
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро апеляційну скаргу ОСОБА_5
на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.02.2019 (головуючий суддя Віхрова В.С.)
у справі за адміністративним позовом ОСОБА_5 до Ради адвокатів Дніпропетровської області, голови Ради адвокатів Дніпропетровської області Лещенко Тетяни Олександрівни, треті особи, без самостійних вимог: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Дніпропетровської області, Голова Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Дніпропетровської області Самарець Олександр Іванович про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень,-
Позивач, ОСОБА_5, звернувся до суду з позовом до Ради адвокатів Дніпропетровської області, голови Ради адвокатів Дніпропетровської області Лещенко Тетяни Олександрівни, треті особи на стороні відповідача: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Дніпропетровської області, голова Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Дніпропетровської області Самарець Олександра Івановича з наступними позовними вимогами:
- визнати протиправними дії Ради адвокатів Дніпропетровської області щодо скликання та проведення Конференції адвокатів Дніпропетровської області 07.12.2018 р.;
- визнати протиправними дії Голови Ради адвокатів Дніпропетровської області Лещенко Тетяни Олександрівни по організаційно-технічному забезпеченню проведення конференції адвокатів Дніпропетровської області 07.12.2018 року.
- визнати протиправними та скасувати рішення, прийняті Конференцією адвокатів Дніпропетровської області 07.12.2018 р. оформлені протоколом від 07.12.2018 р., в тексті якого зазначено що конференцію проведено згідно Рішення Ради адвокатів України №161 від 12.10.2018 р. «Про скликання конференції адвокатів Дніпропетровської області, затвердження Порядку висування та обрання делегатів конференції адвокатів Дніпропетровської області, Регламенту конференції адвокатів Дніпропетровської області та встановлення квоти представництва» та рішеннями Ради адвокатів Дніпропетровської області № 101 від 05.11.2018 р. та № 103 від 20.11.2018 р.
В обґрунтування позовної заяви вказано на процедурні порушення при проведенні Конференції адвокатів Дніпропетровської області 07.12.2018 р. Так, в позовній заяві зазначено про: зміну місця проведенні конференції; перешкоджання доступу делегатів до участі в конференції; вирішення питання про припинення повноважень позивача без його участі; порушення регламенту конференції. В позові наведено, також, обґрунтування підсудності спору Дніпропетровському окружному адміністративному суду. На думку позивача, спір має публічно-правовий характер, що підтверджується положеннями чинного законодавства та позицією Верховного Суду, викладеною у постанові № 607/3128/16-ц від 07.11.2018 р.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.02.2019 відмовлено у відкритті провадження.
Ухвала суду першої інстанції обґрунтована тим, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій. Також зазначено, зо згідно своєї організаційно-правової форми Рада адвокатів є органом адвокатського самоврядування, отже не здійснює владних управлінських функцій, тому в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України та не відноситься до суб'єктів владних повноважень рішення, дії чи бездіяльність яких можуть бути оскаржені до адміністративних судів.
Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, згідно якої просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та прийняти нову, якою направити справу для продовження розгляду. Вважає, що оскаржувана ухвала прийнята з порушенням норм процесуального права. Посилається на те, що 14.11.2017 конференцією адвокатів його було обрано членом Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Дніпропетровської області. 12.10.2018 року Радою адвокатів України було прийнято рішення про скликання конференції адвокатів Дніпропетровської області. 07.12.2018 року проведено Конференцію адвокатів Дніпропетровської області. Рішенням конференції адвокатів Дніпропетровської області його було виключено зі складу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Дніпропетровської області, а також відкликано з посади голови Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Дніпропетровської області Вербу М.І. та ін. Вважає, що спір між позивачем та відповідачем про визнання протиправними дій Ради адвокатів, визнання протиправними дії голови Ради адвокатів, скасування рішень, прийнятих Конференцією адвокатів - є публічно-правовим спором та підлягає розгляду за правилами КАС України.
Відповідачем до суду апеляційної інстанції подано відзив на апеляційну скаргу, згідно якого просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін. Вказує на те, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на правовідносини, які виникли у даному спорі.
Третьою особою без самостійних вимог - головою Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Дніпропетровської області, подано відзив на апеляційну скаргу, згідно якого просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін. Зазначає, що компетентним судом для вирішення даного спору є суд цивільної юрисдикції.
Представник позивача в судовому засідання підтримала доводи апеляційної скарги, просить задовольнити апеляційну скаргу, а ухвалу суду першої інстанції скасувати з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Представник відповідача у судовому засіданні проти апеляційної скарги заперечив, вважає ухвалу суду першої інстанції законною та обґрунтованою, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Представник третьої особи у судовому засіданні проти апеляційної скарги заперечив, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.
Перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів апеляційної інстанції не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, внаслідок наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що 05.02.2019 р. ОСОБА_5 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Ради адвокатів Дніпропетровської області, голови Ради адвокатів Дніпропетровської області Лещенко Тетяни Олександрівни, треті особи на стороні відповідача: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Дніпропетровської області, голова Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Дніпропетровської області Самарець Олександра Івановича з наступними позовними вимогами:
- визнати протиправними дії Ради адвокатів Дніпропетровської області щодо скликання та проведення Конференції адвокатів Дніпропетровської області 07.12.2018 р.;
- визнати протиправними дії Голови Ради адвокатів Дніпропетровської області Лещенко Тетяни Олександрівни по організаційно-технічному забезпеченню проведення конференції адвокатів Дніпропетровської області 07.12.2018 року.
- визнати протиправними та скасувати рішення, прийняті Конференцією адвокатів Дніпропетровської області 07.12.2018 р. оформлені протоколом від 07.12.2018 р., в тексті якого зазначено що конференцію проведено згідно Рішення Ради адвокатів України №161 від 12.10.2018 р. «Про скликання конференції адвокатів Дніпропетровської області, затвердження Порядку висування та обрання делегатів конференції адвокатів Дніпропетровської області, Регламенту конференції адвокатів Дніпропетровської області та встановлення квоти представництва» та рішеннями Ради адвокатів Дніпропетровської області № 101 від 05.11.2018 р. та № 103 від 20.11.2018 р.
Одночасно з позовною заявою подано заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення «конференції адвокатів Дніпропетровської області» від 07.12.2018 р. оформлене протоколом від 07.12.2018 р., в тексті якого зазначено, що конференцію проведено згідно Рішення Ради адвокатів України № 161 від 12.10.2018 р. «Про скликання конференції адвокатів Дніпропетровської області, затвердження Порядку висування та обрання делегатів конференції адвокатів Дніпропетровської області, Регламенту конференції адвокатів Дніпропетровської області та встановлення квоти представництва» та рішеннями Ради адвокатів Дніпропетровської області № 101 від 05.11.2018 р. та № 103 від 20.11.2018 р.
Досліджуючи правильність прийняття судом першої інстанції узвали, колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне дослідити ряд норм законодавства, що регулюють дані правовідносини та обставини справи.
Так, згідно зі ч. 1 ст.171 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи є передбачені нормами Кодексу адміністративного судочинства України підстави для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі.
Водночас, з позовної заяви вбачається, що позивач оскаржує протокольне рішення Конференції адвокатів Дніпропетровської області від 07.12.2018 р. в частині дострокового відкликання ОСОБА_5 з посади члена кваліфікаційної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Дніпропетровської області.
При цьому, в обґрунтування позовних вимог позивач вказує на процедурні порушення при проведенні Конференції адвокатів Дніпропетровської області 07.12.2018 р.
Так, в позовній заяві зазначено про:
- зміну місця проведенні конференції;
- перешкоджання доступу делегатів до участі в конференції;
- вирішення питання про припинення повноважень позивача без його участі;
- порушення регламенту конференції.
В позові також, наведено обґрунтування підсудності спору Дніпропетровському окружному адміністративному суду. На думку позивача, спір має публічно-правовий характер, що підтверджується положеннями чинного законодавства та позицією Верховного Суду, викладеною у постанові № 607/3128/16-ц від 07.11.2018 р.
Колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно з п.1 ч.1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» адвокатура України - недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом.
Отже, в силу зазначеної норми адвокатура України не є суб'єктом владних повноважень, при цьому, умовою віднесення справи до адміністративної юрисдикції є пов'язання її з оскарженням рішень дій чи бездіяльності саме суб'єкта владних повноважень.
Згідно з ч. 1 ст. 43 вказаного Закону України адвокатське самоврядування ґрунтується на принципах виборності, гласності, обов'язковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, підзвітності, заборони втручання органів адвокатського самоврядування у професійну діяльність адвоката.
Відповідно до ст. 46 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» організаційними формами адвокатського самоврядування є конференція адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), рада адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Рада адвокатів України, з'їзд адвокатів України.
Адвокатське самоврядування здійснюється через діяльність конференцій адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), рад адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, ревізійних комісій адвокатів регіонів (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Вищої ревізійної комісії адвокатури, Ради адвокатів України, з'їзду адвокатів України.
Згідно до ч. 1, п. 4 ч. 5 ст. 47 означеного Закону вищим органом адвокатського самоврядування в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі є конференція адвокатів регіону, адреса робочого місця яких знаходиться відповідно в Автономній Республіці Крим, області, містах Києві та Севастополі та відомості про яких включено до Єдиного реєстру адвокатів України.
Квота представництва, порядок висування та обрання делегатів конференції адвокатів регіону затверджуються Радою адвокатів України.
До повноважень конференції адвокатів регіону належать:
- визначення кількості членів кваліфікаційної і дисциплінарної палат кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури,
- обрання голови та членів кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури,
- дострокове відкликання їх з посад.
З проаналізованих положень чинного законодавства України вбачається, що організаційними формами адвокатського самоврядування є, зокрема, конференція адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя).
Адвокатське самоврядування здійснюється через діяльність конференцій адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя). При цьому, до повноважень конференцій адвокатів регіону належить, у тому числі, визначення кількості членів кваліфікаційної і дисциплінарної палат кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, обрання голови та членів кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, дострокове відкликання їх з посад.
Слід відмітити, що адміністративна справа є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи. (п. 1., п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України).
Згідно п. 7 ч.1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
У контексті зазначених положень статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України справою адміністративної юрисдикції, яку може бути передано на вирішення адміністративного суду, є спір, що виник між суб'єктами суспільних відносин стосовно їх прав і обов'язків у правовідносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений керувати поведінкою іншого суб'єкта, а ці суб'єкти відповідно зобов'язані виконувати вимоги та приписи такого суб'єкта владних повноважень.
Отже, необхідною та єдиною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватися суб'єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
У випадку, якщо суб'єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює вказаних владних управлінських функцій (щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору), то такий суб'єкт не знаходиться "при здійсненні управлінських функцій", та не має встановлених нормами КАС України необхідних ознак суб'єкта владних повноважень.
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Згідно своєї організаційно-правової форми Рада адвокатів є органом адвокатського самоврядування, отже не здійснює владних управлінських функцій, тому в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України та не відноситься до суб'єктів владних повноважень рішення, дії чи бездіяльність яких можуть бути оскаржені до адміністративних судів.
Аналогічний правовий висновок міститься в постанові Верховного Суду України від 17.02.2016 року у справі №6-2873цс15.
При цьому, колегія суддів апеляційної інстанції не може прийняти посилання позивача на позицію Верховного Суду, викладену у постанові № 607/3128/16-ц від 07.11.2018 р., оскільки вказана справа має інший предмет спору у відносинах, які не є аналогічними та не можуть бути застосовані до спірних відносин при визначенні юрисдикції. У справі № 607/3128/16-ц позивачем оскаржувалось рішення Кваліфікаційно-дисциплінарна комісії адвокатури Хмельницької області, яким притягнуто адвоката до дисциплінарної відповідальності та зупинено подальше зайняття останньою адвокатською діяльністю. Верховним Судом зроблено висновок, що відповідач, яким є Кваліфікаційно-дисциплінарна комісії адвокатури Хмельницької області, наділений владними управлінськими функціями відносно позивача, тому спір має публічно-правовий характер і повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства, що не має місце у справі №160/1142/19 про оскарження рішення конференції адвокатів.
Відповідно до ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
Згідно до ст. 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Відповідно до ст. 16 Цивільного кодексу України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
Способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути:
1) визнання права;
2) визнання правочину недійсним;
3) припинення дії, яка порушує право;
4) відновлення становища, яке існувало до порушення;
5) примусове виконання обов'язку в натурі;
6) зміна правовідношення;
7) припинення правовідношення;
8) відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди;
9) відшкодування моральної (немайнової) шкоди;
10) визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Суд також може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом чи судом у визначених законом випадках.
Враховуючи викладене, колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що компетентним судом для вирішення спору, зазначеного в позовній заяві, є суд цивільної юрисдикції.
Натомість, розгляд справи в порядку адміністративного судочинства суперечить вимогам статті 19 КАС України, якою визначені межі компетенції адміністративних судів.
Слід також взяти до уваги, що положення ч.1 статті 319 КАС України встановлюють, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 розділу 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» від 21 грудня 2010 року ).
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» (заява № 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін «судом, встановленим законом» у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».
Саме на таке застосування норм процесуального закону вказує Верховний Суд у своїй постанові від 06 червня 2018 року у справі № 804/3509/17, висновки якого суд застосовує до спірних правовідносин згідно положень ч.5 ст.242 КАС України.
Відповідно до п. 1 ч. 1 статті 170 КАС України, суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Таким чином, для забезпечення ефективного розгляду даної справи судом, встановленим законом, суд першої інстанції в порядку п.1.ч.1 ст. 170 КАС України правомірно відмовив позивачу у відкритті провадження та одночасно повідомив, що розгляд даного спору здійснюється в порядку цивільного судочинства.
Згідно ч. 1 ст.154 КАС України заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.
Оскільки встановлено порушення правил юрисдикції при поданні даного позову та належність розгляду даного спору у порядку цивільного судочинства, Дніпропетровський окружний адміністративний суд не є тим судом, який має розглядати і заяву про забезпечення даного позову в розумінні ч.1 ст. 154 КАС України.
Таким чином, колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження з підстав порушення правил юрисдикції.
Вищезазначене є мотивом для відхилення судом апеляційної інстанції аргументів, викладених в апеляційній скарзі, оскільки аргументи позивача спростовуються доводами, викладеними відповідачем та нормами законодавства України, що регулює дані правовідносини.
Доводи апеляційної скарги не спростовують правового обґрунтування, покладеного в основу рішення суду першої інстанції, тому не можуть бути підставою для його скасування.
З огляду на результати апеляційного розгляду справи, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_5 на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.02.2019 - залишити без задоволення.
Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06.02.2019 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили 03.04.2019 та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом 30 днів згідно ст. 329 КАС України з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Вступну та резолютивну частини постанови проголошено 03.04.2019.
В повному обсязі постанова виготовлена 09.04.2019.
Головуючий суддя Ю.В. Дурасова
суддя Л.А. Божко
суддя С.М. Іванов