Іменем України
10 квітня 2019 року
м. Київ
справа №813/661/17
адміністративне провадження №К/9901/43886/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Гриціва М.І., Стародуба О.П.,
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року (колегія суддів у складі Іщук Л.П., Онишкевич Т.В., Сеник Р.П.)
у справі № 813/661/17
за позовом першого заступника керівника Львівської місцевої прокуратури №1
до Виконавчого комітету Львівської міської ради
третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог - Комунальне підприємство «Адміністративно-технічне управління»
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. 14.02.2017 перший заступник керівника Львівської місцевої прокуратури №1 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа - КП «Адміністративно-технічне управління», в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення №1025 від 11.11.2016 «Про затвердження Порядку розміщення малих архітектурних форм (вивісок) у м. Львові».
2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 06.04.2017, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08.06.2017, забезпечено позов шляхом зупинення дії рішення виконавчого комітету Львівської міської ради за №1025 від 11.11.2016 «Про затвердження Порядку розміщення малих архітектурних форм (вивісок) у м. Львові» до прийняття рішення у справі.
3. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 24.04.2017 підтверджено наявність підстав для представництва першим заступником керівника Львівської місцевої прокуратури №1 інтересів держави в суді у справі.
4. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 19.05.2017 позов задоволено.
5. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 11.10.2017 скасовано постанову Львівського окружного адміністративного суду від 19.05.2017 та прийнято нову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.
6. 06.11.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга заступника прокурора Львівської області. Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, залишити без змін рішення суду першої інстанції, про розгляд справи повідомити прокуратуру області, Генеральну прокуратуру України, учасників справи.
7. Ухвалою від 07.11.2017 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження.
8. У зв'язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу переданого на розгляд до Верховного Суду.
9. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу не надходило.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради № 1025 від 11.11.2016 затверджено Порядок розміщення малих архітектурних форм (вивісок) у м. Львові (далі - Порядок).
11. Порядок розроблений відповідно до Законів України «Про рекламу», «Про охорону культурної спадщини», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про адміністративні послуги», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основи містобудування в Україні», «Про благоустрій населених пунктів», Типових правил розміщення зовнішньої реклами та ухвали міської ради від 21.04.2011 №376 «Про Правила благоустрою міста Львова» та регулює відносини, які виникають у зв'язку з встановленням малих архітектурних форм (вивісок) у м. Львові, розміщення яких передбачено законодавством України, визначає процедуру встановлення архітектурних форм (вивісок) та регулює правові відносини між органами місцевого самоврядування і фізичними та юридичними особами, які виникають у процесі розташування архітектурних форм (вивісок), а також регламентує загальні вимоги до їх розміщення.
12. Порядок розроблено з метою захисту культурних та майнових інтересів територіальної громади м. Львова, юридичних і фізичних осіб, у власності яких перебувають споруди та будинки на яких встановлюються малі архітектурні форми (вивіски) та поліпшення зовнішнього вигляду об'єктів благоустрою.
13. Згідно з п. 1.7 Порядку, вивіска - це мала архітектурна форма, елемент декоративного оздоблення фасаду будинку, будівлі або споруди, яка містить інформацію про зареєстроване найменування особи (включаючи герби, емблеми. Знаки для товарів та послуг, які належать цій особі, комерційне (фірмове) найменування, час роботи).
14. Зазначеним Порядком встановлено обов'язкову процедуру виготовлення та погодження дозвільними органами Львівської міської ради проектів щодо розміщення малих архітектурних форм (вивісок) у м. Львові, а також процедуру їх демонтажу КП «Адміністративно-технічне управління».
15. Також цим Порядком встановлені вимоги до розміщення малих архітектурних форм, вимоги до їх розмірів, матеріалів та техніки виконання, освітлення, мови.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
16. Прокурор вважає, що оскаржуване рішення, яким затверджено Порядок розміщення малих архітектурних форм (вивісок) у м. Львові, суперечить статті 1, 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», статті 8, 9 Закону України «Про рекламу», статті 16. 34 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», Типовим правилам розміщення зовнішньої реклами.
Зокрема, забороняється вимагати від суб'єктів господарювання будь-які документи для розміщення вивісок, табличок та отримання дозвільних документів при розміщенні суб'єктами господарювання інформаційних вивісок. У разі, коли на фасаді будинку, приміщення, яке займає суб'єкт господарювання, розміщено вивіску з його назвою, така вивіска має інформаційний характер і не містить закликів до придбання товару чи послуги, тому отримання дозволу на її розміщення не потрібно.
17. Позивач зазначав, що погодження паспорта малої архітектурної форми (вивіски) не є адміністративною послугою в розумінні Закону України «Про адміністративні послуги», жодним чином не регулює планування, забудову та інше використання територій в розумінні Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», а тому посилання відповідача, що оскаржений порядок розроблений відповідно до вказаних актів, є безпідставним.
18. Відповідач та третя особа проти позову заперечували. Оскаржуване рішення прийнято з метою забезпечення збереження автентичності історичного середовища та туристичної привабливості м. Львова. Рішення відповідає ст. 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини», згідно з якою робити надписи та позначки на пам'ятках без дозволу відповідного органу культурної спадщини заборонено.
19. Крім того, відповідач стверджував, що позов подано без достатніх правових підстав на представництво та шкодить інтересам держави, а не захищає їх, зважаючи на наслідки, які будуть зумовлені відсутністю регулювання встановлення малих архітектурних форм (вивісок) у м. Львові. Безконтрольне розміщення вивісок будь-якої форми та розмірів, незважаючи на архітектурне та історичне становище, призведе до руйнування пам'яток архітектури та спадщини ЮНЕСКО.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що погодження паспорта малої архітектурної форми (вивіски) не є адміністративною послугою в розумінні Закону України «Про адміністративні послуги», оскільки жодним законодавчим актом такої послуги не передбачено. Отже, чинним законодавством не передбачено обов'язку суб'єкта господарювання отримувати дозвільні документи від органів місцевого самоврядування на розміщення вивіски.
Крім того, мовне питання в Україні врегульоване низкою законодавчих актів, а тому не потребує додаткового регулювання на місцевому рівні.
21. Оцінюючи підстави та повноваження прокурора на звернення до суду, суд першої інстанції дійшов до переконання, що чинним законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями на звернення до суду з позовом про оскарження зазначеного рішення Львівської міської ради. Отже існує загроза порушення інтересів держави.
22. Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуваним рішенням врегульована сфера відносин щодо розміщення вивісок, а його скасування може потягнути за собою наслідки у вигляді безконтрольного та хаотичного розміщення малих архітектурних форм у місті Львові, що в свою чергу спотворить вигляд міста.
Суд відхилив доводи прокурора про незаконність запровадження на території м. Львова процедури необхідності виготовлення та погодження дозвільними органами Львівської міської ради проектів щодо розміщення вивісок, процедури їх демонтажу, оскільки Правила благоустрою території населеного пункту розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування.
Суд з'ясував, що Порядком не встановлено обов'язок суб'єкта господарювання отримувати дозвіл на розміщення вивіски, а лише погодження проекту вивіски. Повноваження щодо погодження встановлення вивісок у м. Львові передбачені п. 6 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
23. Також апеляційний суд дійшов висновку, що прокурор у позові не визначив у чому полягає порушення інтересів держави, не обґрунтував необхідності їх захисту, не зазначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або про відсутність такого органу чи відсутність у нього повноважень щодо звернення до суду.
24. Водночас, органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є місцева державна адміністрація, яка відповідно до статті 39 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» здійснює державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів. Однак, прокурор не надав доказів повідомлення державної адміністрації про неналежність контролю за дотриманням законодавства у сфері благоустрою та про здійснення представництва інтересів держави у спірних правовідносинах.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
25. В обґрунтування касаційної скарги прокурор наводить такі доводи:
А) суд апеляційної інстанції не врахував, що в частині 3 статті 34 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» передбачено, що Правила благоустрою території населеного пункту не можуть передбачати обов'язок фізичних чи юридичних осіб щодо отримання будь-яких дозволів, погоджень або інших документів дозвільного характеру, а також повноважень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, підприємств, установ, організацій, утворених такими органами, видавати зазначені документи;
Б) суд не взяв до уваги, що погодження паспорта малої архітектурної форми (вивіски) не є адміністративною послугою в розумінні Закону України «Про адміністративні послуги»;
В) суд дійшов необґрунтованого висновку про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави в суді, оскільки прийняття оскаржуваного рішення підриває правовий авторитет держави. Законом України «Про місцеві державні адміністрації» не передбачено контролю місцевими державними адміністраціями за прийняттям рішень органами місцевого самоврядування та оскарження їх в судовому порядку.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, та дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволенні касаційної скарги.
27. Предметом спору є правомірність рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради №1025 від 11.11.2016, яким затверджено Порядок розміщення малих архітектурних форм (вивісок) у м. Львові, а його підставами - порушення законодавства в частині заборони вимагати від суб'єктів господарювання будь-які документи для розміщення вивісок, запровадження процедури виготовлення та погодження дозвільними органами проектів щодо розміщення вивісок на території м. Львова.
28. Ключовими правовими питаннями у справі є правомірність рішення № 1025 та наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді. З обох питань суди першої та апеляційної інстанції дійшли протилежних висновків.
29. Насамперед, потребує вирішення питання щодо підстав представництва та, відповідно, права прокурора на звернення до суду, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
30. Заступник прокурора Львівської області звернувся до суду з позовом у лютому 2017 року. Звернення до суду обґрунтовував відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції контролю за дотриманням порядку у сфері благоустрою. На думку прокурора, оскаржуване рішення Львівської міської ради порушує норми законодавства та інтереси держави у сфері дозвільних правовідносин.
31. Частиною 4 ст. 5 КАС України передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
32. Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.
33. Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
34. Відповідно до частини 2 ст.60 КАС України (у редакції, що діяла на час звернення до суду) прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
35. Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з'ясувати підстави представництва інтересів держави.
36. Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17.
37. У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
38. У справі, що розглядається, порушення інтересів держави прокурор обґрунтовував тим, що виконавчий комітет Львівської міської ради порушує законодавство, яке визначає порядок розміщення вивісок на території м. Львова. У позовній заяві прокурор зазначив, що інтереси держави, за захистом яких він звернувся, полягають у безпідставності та незаконності рішення № 1025 від 11.11.2016, яким фактично запроваджено процедуру отримання узгодження фізичними або юридичними особами погодження для розміщення вивісок.
39. На думку Суду, таке обґрунтування не є несумісним з інтересом держави, оскільки дотримання закону з боку органу місцевого самоврядування під час ухвалення нормативно-правових актів відповідає загальним публічним інтересам та має значення для невизначеного кола осіб, до яких це рішення може бути застосовано.
40. Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.
41. У постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
42. Ці висновки є релевантними і до справи, що розглядається.
43. У розвиток цього підходу Суд звертає увагу, що підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб'єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.
44. У справі, що розглядається, приводом для звернення прокурора до суду стала відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції. Про це прокурор зазначав у позовній заяві. Крім того, після звернення до суду до прокуратури надійшло звернення ТзОВ «Овація» від 31.03.2017 про демонтаж вивісок через відсутність оформленого паспорту на розміщення вивіски. Заявник просив прокурора вжити відповідних заходів.
45. Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що підстави для представництва прокурором інтересів держави у справі відсутні.
46. Відповідно до ст. 38 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» від 06.09.2005 № 2807-IV контроль у сфері благоустрою населених пунктів спрямований на забезпечення дотримання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та підпорядкування, а також громадянами, у тому числі іноземцями та особами без громадянства, вимог цього Закону, Правил благоустрою території населеного пункту та інших нормативно-правових актів.
47. Суд апеляційної інстанції звернув увагу, що відповідно до статті 39 зазначеного Закону органом, уповноваженим державою здійснювати державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів, є місцева державна адміністрація.
48. У ст. 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 № 586-XIV передбачено, що до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить, зокрема, вирішення питань щодо забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян (п.1).
49. Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 16 цього Закону місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за додержанням правил благоустрою.
50. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 25 цього Закону місцева державна адміністрація забезпечує виконання Конституції та законів України, рішень Конституційного Суду України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади.
51. Для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право, зокрема, звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України (п. 5 ч.1 ст. 28 Закону № 586-XIV).
52. Отже, забезпечення законності (виконання законів та підзаконних актів держави) на відповідній території є першочерговим завданням саме місцевої державної адміністрації. Конституційний статус прокуратури не передбачає нагляду за законністю (загального нагляду).
53. У разі виявлення прокурором ознак, які свідчать про порушення закону, що зачіпає інтереси держави, прокурор звертається до відповідної місцевої державної адміністрації та/або іншого державного органу, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів, серед яких може бути і звернення до суду з позовом.
54. Якщо місцева державна адміністрація або відповідний державний орган, котрі отримали звернення прокурора, протягом розумного строку не вживають відповідних заходів на захист інтересів держави, або здійснюють їх неналежно, прокурор, з'ясувавши причини та умови, що цьому сприяли, як виняток, може звернутися до суду на захист інтересів держави.
55. Натомість у справі, що розглядається, прокурор не довів, що звертався до місцевої державної адміністрації, не з'ясував причин, які перешкоджають місцевій державній адміністрації самостійно вжити заходів до забезпечення законності у сфері благоустрою.
56. Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції, перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави, дійшов правильного висновку, що прокурор не довів, що місцева державна адміністрація не здійснює захист інтересів держави чи здійснює його неналежно, а отже і не довів підстав представництва. Звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу - місцевої державної адміністрації.
57. Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність рішення відповідача № 1025 від 11.11.2016, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірено за позовом належного позивача.
58. Відповідно до останнього речення ч. 2 ст. 60 КАС України невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
59. У ст. 108 КАС України (у редакції, що діяла на час вирішення справи) передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п. 1 ч. 1 ст. 155 КАС України у редакції, що діяла на час вирішення справи).
60. З огляду на вищенаведене, Суд дійшов висновку про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, що є підставою для скасування постанови та ухвалення рішення про залишення позовної заяви без розгляду.
Керуючись статтями 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
1. Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області задовольнити частково.
2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 скасувати.
3. Позовну заяву заступника прокурора Львівської області залишити без розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя М.І. Гриців
Суддя О.П. Стародуб