ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
21 березня 2019 року 16:36 № 826/3902/15
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Вєкуа Н.Г. при секретарі судового засідання Багрій М.В., за участі представника позивача - Луговика Є.В., представника відповідача - Дяченка С.В., представника третьої особи - Висоцької О.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовомПублічного акціонерного товариства «Укрпошта»
доДержавної фінансової інспекції України
третя особаПрокуратура міста Києва
про визнання протиправним та скасування вимоги, -
На підставі ч. 1 ст. 250 Кодексу адміністративного судочинства України в судовому засіданні 21 березня 2019 року проголошено скорочене (вступна та резолютивна частини) судове рішення. Виготовлення рішення у повному обсязі відкладено, про що повідомлено осіб, які брали участь у розгляді справи, з урахуванням вимог ч. 3 ст. 243 названого Кодексу. Під час проголошення скороченого (вступної та резолютивної частин) судового рішення сторонам роз'яснено зміст судового рішення, порядок і строк його оскарження, а також порядок отримання повного тексту рішення.
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Українське державне підприємство поштового зв'язку «Укрпошта» до Державної фінансової інспекції України, третя особа: прокуратура міста Києва, про визнання протиправними та скасування п.п. 2, 3 вимоги Державної фінансової інспекції України від 22.01.2015 року №32-14/11 щодо усунення порушень.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 травня 2015 року позов задоволений повністю, визнано протиправними та скасовано пункти 2, 3 вимоги Державної фінансової інспекції України від 22 січня 2015 року №32-14/11 «Про усунення порушень».
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2015 року апеляційні скарги Державної фінансової інспекції України та Прокуратури м.Києва задоволено, постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 травня 2015 року скасовано, прийнято нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 травня 2017 року задоволено касаційну скаргу Українського державного підприємства поштового зв'язку «Укрпошта», скасовано постанову суду апеляційної інстанції та залишено в силі судове рішення суду першої інстанції.
Постановою Верховного Суду від 24 квітня 2018 року постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 травня 2015 року, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2015 року та ухвалу Вищого адміністративного суду України від 16 травня 2017 року скасовано, а справу № 826/3902/15 передано на розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.08.2018 визначено суддю Вєкуа Н.Г. для розгляду адміністративної справи №826/3902/15.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 серпня 2018 року суддею Вєкуа Н.Г. прийнято справу до свого провадження та призначено судове засідання.
У Постанові Верховний Суд вказав, що спірна вимога прийнята відповідачем в результаті проведеної на основі ухвали слідчого судді позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Підприємства, однак в її основу покладені висновки акту ревізії від 12 грудня 2014 року № 32-21/12 про придбання Підприємством продукції за безпідставно завищеними цінами, що призвело до матеріальних збитків через порушення Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10 квітня 2014 року № 1197-7, що не входить до кола питань, які слід було вирішити під час проведення ревізії, призначеної відповідно до ухвали слідчого судді від 10 листопада 2014 року.
Таким чином, судами не оцінені обставини щодо правомірності проведення позапланової ревізії, результати якої оформлені актом, висновки якого в свою чергу лягли в основу спірної вимоги. Зокрема суди не дослідили дотримання відповідачем як суб'єктом владних повноважень способу реалізації владних управлінських функцій, що має значення для висновку про правомірність спірної вимоги.
Аналізуючи правовий зміст спірної вимоги, суди не встановили, чи йде у ній мова про завдані підконтрольному підприємству збитки і, якщо так, чи правомірно відповідачем визначено їх розмір з огляду на встановлений законодавством порядок їх визначення.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначив, що вважає пункти 2, 3 вимоги ДФІ №32-14/11 від 22.01.2015 протиправними та такими, що підлягають скасуванню, оскільки твердження відповідача щодо зайво сплачених коштів є безпідставними, позивачем здійснювалась оплата виключно за цінами обумовленими в договорах, що виключає наявність будь-якої матеріальної шкоди для підприємства.
Представник відповідача заперечував проти позову, в запереченнях зазначили, що в порушення вимог чинного законодавства, без будь-яких обґрунтувань, чітко визначених підстав, позивачем було завищено ціну на газ, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) УДППЗ «Укрпошта» через порушення п. 2 ч. 5 cт. 40 Закону України «Про здійснення державних закупівель». Отже, вимоги відповідача в частині про вжиття заходів щодо повернення покупцем зайво сплачених йому коштів за поставку палива та газу є обґрунтованими та правомірними.
26 вересня 2018 року від представника позивача надійшла заява про заміну сторони у справі, а саме позивач просив замінити Українське державне підприємство поштового зв'язку «Укрпошта» на його правонаступника публічне акціонерне товариство «Укрпошта», оскільки відповідно до п.п. 2, 3 Наказу Міністерства інфраструктури України від 16.02.2017 № 56 утворено публічне акціонерне товариство «Укрпошта», шляхом перетворення Українського державного підприємства поштового зв'язку «Укрпошта» та визначено, що публічне акціонерне товариство «Укрпошта» є правонаступником Українського державного підприємства поштового зв'язку «Укрпошта».
Суд розглянувши в судовому засіданні 25.10.2018 вказану заяву, протокольною ухвалою задовольнив заяву представника позивача про заміну сторони та замінив Українське державне підприємство поштового зв'язку «Укрпошта» на його правонаступника публічне акціонерне товариство «Укрпошта».
В судовому засіданні 21 березня 2019 року представник позивача позовні вимоги підтримав повністю.
Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечував, просив суд у задоволенні адміністративного позову відмовити.
У судовому засіданні 21.03.2019 на підставі частини третьої статті 243 Кодексу адміністративного судочинства України проголошено вступну та резолютивну частину рішення.
Заслухавши пояснення, доводи та заперечення осіб, які беруть участь у справі, дослідивши подані суду письмові докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді у судовому процесі всіх обставин справи в їх сукупності, суд приходить до висновку про необхідність задовольнити позов з таких підстав.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, на виконання ухвали Голосіївського районного суду м. Києва від 10 листопада 2014 року №752/189/18/14-к в рамках кримінального провадження №12014100000000791, на підставі направлень від 11 листопада 2014 року №2028, 2029, 2030 посадовими особами контролюючого органу проведена позапланова виїзна ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Підприємства за період з 1 серпня 2013 року по 10 листопада 2014 року, а також - внаслідок надання дозволу на продовження строку проведення ревізії на 5 робочих днів ухвалою Голосіївського районного суду м. Києва від 26 листопада 2014 року - проведена ревізія з 12 листопада по 5 грудня 2014 року, за результатами якої складено акт від 12 грудня 2014 року №32-21/12.
Також контролюючим органом проведено ще одну позапланову ревізію окремих аспектів фінансово-господарської діяльності підприємства за період з 1 січня 2013 року по 30 вересня 2014 року, за результатами якої складено акт ревізії від 17 листопада 2014 року №32/21-5, який в матеріалах справи відсутній.
За результатами проведених ревізій позивачу направлено лист-вимогу від 22 січня 2015 року №32-14/11 «Про направлення вимог щодо усунення порушень».
У пунктах 2 та 3 даного документу (акту) зазначено про необхідність вжиття Підприємством заходів щодо забезпечення повернення від Товариства з обмеженою відповідальністю «Техойл» зайво сплачених йому коштів за поставку палива рідинного та газу, олив мастильних (бензину та дизельного палива) на суму 18 776 151,06 грн по договорам поставки від 24 березня 2014 року №015-48, 015-49 та від 26 березня 2014 року №015-50; а також про необхідність вжиття Підприємством заходів щодо забезпечення повернення від Товариства з обмеженою відповідальністю «Техойл» зайво сплачених йому коштів за постачання газу нафтового та інших газоподібних вуглеводів, крім газу пропан, на суму 70 352,79 грн, що здійснювалося по договору поставки від 26 липня 2013 року №12-713.
Вимога контролюючого органу містить посилання на статтю 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» щодо обов'язкового виконання службовими особами об'єктів, що контролюються, законних вимог службових осіб органу державного фінансового контролю.
Незгода позивача із даним податковим повідомленням-рішенням зумовила його звернення до суду з даним позовом.
Перевіряючи правомірність прийняття оскаржуваних рішень, суд виходить із наступного.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 року № 2939-XII.
Статтею 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
Відповідно до статті 8 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» орган державного фінансового контролю:
1) здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об'єктами державної власності; цільовим використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; складанням бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень;
2) розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому;
3) вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб;
4) здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Президентом України.
Відповідно до п. 7 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», контролюючий орган має право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Згідно з положеннями ч.ч. 5-6 ст. 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за наявності хоча б однієї з таких обставин:
2) підконтрольною установою подано у встановленому порядку скаргу про порушення законодавства посадовими особами органу державного фінансового контролю під час проведення планової чи позапланової виїзної ревізії, в якій міститься вимога про повне або часткове скасування результатів відповідної ревізії;
3) у разі виникнення потреби у перевірці відомостей, отриманих від особи, яка мала правові відносини з підконтрольною установою, якщо підконтрольна установа не надасть пояснення та їх документальні підтвердження на обов'язковий письмовий запит органу державного фінансового контролю протягом десяти робочих днів з дня отримання запиту;
4) проводиться реорганізація (ліквідація) підконтрольної установи;
5) у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, органів доходів і зборів, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю;
6) у разі, коли вищестоящий орган державного фінансового контролю в порядку контролю за достовірністю висновків нижчестоящого органу державного фінансового контролю здійснив перевірку актів ревізії, складених нижчестоящим органом державного фінансового контролю, та виявив їх невідповідність вимогам законів. Позапланова виїзна ревізія в цьому випадку може ініціюватися вищестоящим органом державного фінансового контролю лише у тому разі, коли стосовно посадових або службових осіб нижчестоящого органу державного фінансового контролю, які проводили планову або позапланову виїзну ревізію зазначеної підконтрольної установи, розпочато службове розслідування або у випадку повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.
Позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду. Позапланова ревізія підконтрольної установи не може проводитися частіше одного разу на квартал.
Судом встановлено, що у IV кварталі 2014 року контролюючим органом було двічі проведено позапланову ревізію окремих аспектів фінансово-господарської діяльності Підприємства (що ставить під сумнів дотримання відповідачем вимог статті 19 Конституції України і спеціального законодавства, діючого на час здійснення спірних правовідносин, щодо проведення позапланових ревізій), судом витребувано, а прокуратурою надано акт ревізії від 17 листопада 2014 року №32/21-5, посилання на який є у позовній заяві та в судових рішеннях першої і касаційної інстанцій.
Також, матеріали справи свідчать, що спірна вимога прийнята відповідачем в результаті проведеної на основі ухвали слідчого судді позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Підприємства, однак в її основу покладені висновки акту ревізії від 12 грудня 2014 року №32-21/12 про придбання Підприємством продукції за безпідставно завищеними цінами, що призвело до матеріальних збитків через порушення Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10 квітня 2014 року №1197-7, що не входить до кола питань, які слід було вирішити під час проведення ревізії, призначеної відповідно до ухвали слідчого судді від 10 листопада 2014 року.
Крім того, згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 №499/2011 (далі - Положення) Державна фінансова інспекція України (далі Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п.п. 4 п. 4 Положення).
На підставі ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» позивачу пред'явлено обов'язкову до виконання вимогу щодо усунення порушень № 32-14/11 від 22.01.2015.
Пунктом 2 вимоги ДФІ вимагає від позивача вжити заходів щодо забезпечення повернення від ТОВ «Техойл» зайво сплачених йому коштів за поставку палива рідинного та газу; олив мастильних (а саме: бензину та дизельного палива) на суму 18 776 151,06 грн., в тому числі: по договору поставки продукції від 24.03.2014 р. №015-48 - на суму 5 233 904,10 грн.; по договору поставки продукції від 24.03.2014 р. №015-49 - на суму 6 711 086,93 грн.; по договору поставки продукції від 26.03.2014 р. №015-50 - на суму 6 831 160,03 грн.
Відповідно до пункту 3 вимоги, зобов'язано позивача вжити заходів щодо забезпечення повернення від ТОВ «Техойл» зайво сплачених йому коштів за постачання газу нафтового та інших газоподібних вуглеводнів, крім газу пропан, на суму 70 352,79 грн., що здійснювалося по договору поставки від 26.07.2013 № 12-713.
Як вбачається з матеріалів справи, між ТОВ «Техойл» та УДППЗ «Укрпошта» укладені договори поставки на постачання нафтопродуктів від 24.03.2014 № 015/48, від 24.03.2014 № 015/49 та від 26.03.2014 № 015/50.
Також, згідно з п. 6 Положення, Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
Положенням встановлено, що у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави. Зазначені норми кореспондуються з положеннями п. 7 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
Процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання регулюється Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 № 550 (далі - Порядок).
Інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб (пункт 2 Порядку проведення інспектування).
Згідно з п. 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
Таким чином, у позивача відсутні підстави для повернення від контрагента сплачених коштів з виконання встановлених між ними зобов'язаннями. В той час як, вимога відповідача щодо усунення правопорушень є обов'язковою до виконання для позивача.
Між тим, як слідує з судової практики, зокрема, постанови Верховного Суду України від 20 травня 2014 року, при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.
Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
З урахування викладеного суд зазначає, що органи державного фінансового контролю мають право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Аналогічна правова позиція також викладена у постанові Вищого адміністративного суду України від 23.04.2015 року №К/800/37867.
Проаналізувавши норми законодавства та встановлені обставини у справі, суд зазначає, що незважаючи на відсутність будь-яких претензій за договірними зобов'язаннями між позивачем та ТОВ «Техойл», незгоду позивача із вимогою, він зобов'язаний її виконувати, оскільки вимоги органу державного фінансового контролю в порядку ст. 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» є обов'язковими. Однак враховуючи те, що вимоги не містять у собі конкретного алгоритму дій щодо повернення позивачем коштів, а збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, суд приходить до висновку про обґрунтованість позовних вимог та наявність підстав для його задоволення.
В силу норми ч. 2 ст. 19 Конституції України посадові особи контролюючих органів зобов'язані дотримуватися Конституції України та діяти виключно у відповідності з цим Кодексом та іншими законами України, іншими нормативними актами.
Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, а також усні та письмові доводи представників сторін стосовно заявлених позовних вимог, суд дійшов до висновку наявність правових підстав для задоволення позовних вимог.
Згідно з положеннями статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
На підставі викладеного вище, керуючись ст.ст. 77, 139, 143, 243-246, 250, 255 КАС України, суд, -
1. Адміністративний позов Публічного акціонерного товариства «Укрпошта» задовольнити повністю.
2. Визнати протиправним та скасувати п.п. 2, 3 вимоги Державної фінансової інспекції України від 22.01.2015 №32-14/11 щодо усунення порушень.
Рішення набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295-297 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги).
Повний текст рішення виготовлено та підписано 09 квітня 2019 року.
Суддя Н.Г. Вєкуа