ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
29 березня 2019 року 11:31 № 826/15007/17
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Каракашьяна С.К., при секретарі судового засідання Мині І.І., за участі представників сторін: від позивача - Малярчук Ю.Б., від відповідача - Кобилецький О.І., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом Публічного акціонерного товариства «Укргазвидобування»
доДержавної служби геології та надр України
про визнання протиправним та скасування рішення від 10.11.2017,
Публічне акціонерне товариство «Укргазвидобування» (далі-позивач/ПАТ «Укргазвидобування») звернулось до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач/ ДСГН України), в якому просить суд:
- визнати протиправним та скасувати припис Державної служби геології та надр України від 10.11.2017 №14/19/1817;
- визнати протиправним та скасувати припис Державної служби геології та надр України від 10.11.2017 №13/18/2389.
Позовні вимоги обґрунтовані відсутністю правових підстав для проведення документальних позапланових перевірок позивача, на думку позивача, відповідач має право видавати приписи лише після проведення відповідного заходу державного нагляду - перевірки, водночас, перевірка не проводилась, відповідно до актів про недопущення до перевірки.
Відповідач проти задоволення позовних вимог заперечував, зазначивши, що надрокористувач неправомірно та з порушенням встановлених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" підстав не допустив посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення позапланового заходу державного геологічного контролю.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 12.03.2018 у справі №826/15007/17, залишено без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07.06.2018, адміністративний позов публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування" задоволено, визнані протиправними та скасовано приписи Державної служби геології та надр України №14/19/1817 та №13/18/2389 від 10 листопада 2017 року.
Постановою Верховного Суду від 19.10.2018 у справі №826/15007/17 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року скасовано та направлено справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
В постанові від 19.10.2018р. наведено правову позицію Верховного Суду, згідно з якою, з огляду на те, що предметом оскарження у даній справі є приписи, складені ДСГН України на підставі актів про недопущення до перевірки, а порушенням у приписі визначено саме недопуск посадових осіб ДСГН України до перевірки ПАТ "Укргазвидобування", відповідно, судами мало бути перевірено правомірність такого недопуску.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва
Як повідомив представник позивача, 28 вересня 2017 року до приміщення ПАТ "Укргазвидобування" прибули представники Державної служби геології та надр України з метою проведення позапланової документальної перевірки позивача на підставі наказів Державної служби геології та надр України №425, №426, №427, №428 від 26 вересня 2017 року та направлень на проведення перевірки від 26 вересня 2017 року №21569/03/14-17, №21570/03/14-17, №21571/03/14-17, №21572/03/14-17.
Вказані накази прийняті у зв'язку з надходженням ухвали слідчого судді Печерського районного суду міста Києва Москаленка К.О. від 11 вересня 2017 року у справі №757/52593/17-к.
ПАТ "Укргазвидобування" вважаючи, що законні підстави для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) відсутні, листом №2/1-01/1-9778 від 10 листопада 2017 року повідомив Державну службу геології та надр України про недопуск до здійснення перевірки.
10 листопада 2017 року Департаментом державного геологічного контролю Північного міжрегіонального відділу Державної служби геології та надр України складено акти про недопущення до проведення перевірки №19/1817 та №18/2389.
Крім того, 10 листопада 2017 року відповідачем прийнято приписи №14/19/1817 та №13/18/2389, якими у строк до 20 листопада 2017 року ПАТ "Укргазвидобування" зобов'язано усунути виявлені порушення, а саме: статті 6, 10, 11 Закону України "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", статті 3 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", статті 5 Угоди №1817 від 07 квітня 2016 року про умови користування надрами з метою видобування вуглегоднів, шляхом надання відповідачу копій документів та матеріалів, що підтверджують дотримання ПАТ "Укргазвидобування" вимог законодавства про надрокористування, та матеріалів, які підтверджують факт усунення порушень.
Вважаючи вказані приписи протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Досліджуючи надані сторонами докази, аналізуючи наведені міркування та заперечення, оцінюючи їх в сукупності, суд бере до уваги наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, повноваження ДСГН України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Кодексом України про надра, Законом України "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення № 1174).
Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов'язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Згідно з положеннями частини першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення № 1174 ДСГН України, згідно із покладеними на неї завданнями, зокрема, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.
Повноваження органу державного геологічного контролю щодо здійснення контролю за геологічним вивченням надр визначені статтею 62 Кодексу України про надра.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності визначаються Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Статтею 2 цього Закону окреслена сфера його дії, зокрема, встановлюються відносини, що виникають під час здійснення заходів державного контролю, на які не поширюється дія Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
З огляду на те, що ДСГН України відсутня у даному переліку, відтак, при здійсненні державного нагляду за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр цей орган керується правилами, визначеними вказаним Законом з урахуванням особливостей, встановлених Кодексом України про надра.
Так, статтею 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено розпорядчі документи, які може приймати орган державного нагляду (контролю). Зокрема, частиною шостою статті 7 цього Закону передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості:
дату складення акта;
тип заходу (плановий або позаплановий);
форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо);
предмет державного нагляду (контролю);
найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід;
найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Крім того, частиною восьмою цієї ж статті до розпорядчих документів контролюючого органу також віднесено припис, який визначається, як обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що ДСГН України під час здійснення перевірки та за її наслідками уповноважений складати акт та припис. При цьому, припис містить вимоги щодо усунення виявленого порушення, є обов'язковим до виконання та не передбачає застосування санкцій.
З матеріалів справи вбачається, що Департаментом державного геологічного контролю Північного міжрегіонального відділу Державної служби геології та надр України складено акти про недопущення до проведення перевірки від 10 листопада 2017 року № 19/1817 та № 18/2389, на підставі чого винесено приписи від 10 листопада 2017 року № 14/19/1817 та № 13/18/2389, якими у строк до 20 листопада 2017 року ПАТ "Укргазвидобування" зобов'язано надати відповідь на поставлені питання, які планувалось вирішити під час проведення перевірки.
Отже, оскаржувані приписи складено на підставі актів про недопуск до проведення перевірки і в них визначено порушення: не допущено посадових осіб ДСГН України до здійснення державного контролю, тобто дані приписи не є вимогою про усунення порушень у сфері надрокористування, а містять вимогу надати відповідь на питання, які планувалось вирішити під час перевірки.
Враховуючи висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 19.10.2018, досліджуючи правомірність не допуску позивачем співробітників відповідача до проведення перевірки, суд зазначає наступне.
Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28 березня 2013 року № 133 затверджено форми документів у сфері здійснення державного геологічного контролю (далі - Наказ № 133).
Відповідно до підпунктів 1.11 та 1.12 документами у сфері здійснення державного геологічного контролю є, зокрема, акт про недопущення до перевірки та припис.
Статтею 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлений вичерпний перелік підстав, коли суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо:
державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів;
посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону;
суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом;
посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб'єкта господарювання);
тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п'ятою статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону;
орган державного нагляду (контролю) здійснює повторний позаплановий захід державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю);
органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику;
у передбачених законом випадках посадові особи не надали копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, або відповідного державного колегіального органу на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю).
Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до наказів про здійснення позапланових перевірок, підставами для проведення перевірок слугувала ухвала слідчого судді Печерського районного суду м. Києва Москаленка К.О. від 11.09.2017 у справі №757/52593/17-к, на підставі статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», пункту 3 частини першої статті 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Відповідно до пояснень позивача, листа ПАТ «Укргазвидобування» від 10.11.2017 №2/1-01/1-9778, позивач відмовив в допущенні співробітників відповідача до проведення перевірки з огляду на те, що посадовими особами Державної служби геології та надр України не надано представникам ПАТ «Укргазвидобування» рішення суду про проведення перевірки, у зв'язку з чим підстави для допуску до її проведення відсутні.
При цьому, позивач посилається на п.3 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності до 31 грудня 2017 року», відповідно до якого позапланові заходи державного нагляду здійснюються органами державного нагляду (контролю) за рішенням суду, а не на підставі ухвали слідчого судді.
Відповідно до ст.3 вказаного Закону до 31 грудня 2017 року позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю):
1) з підстави, передбаченої частиною другою цієї статті (за погодженням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності (далі - Державна регуляторна служба);
2) за письмовою заявою суб'єкта господарювання до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
3) за рішенням суду;
4) у разі настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.
Відповідно до статті 129-1 Конституції України судове рішення є обов'язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.
При цьому, відповідно до статті 369 Кримінально процесуального кодексу України вирок, ухвала, постанова відносяться до видів судових рішень.
Згідно зі статтею 533 Кримінального процесуального кодексу України вирок або ухвала суду, які набрали законної сили, обов'язкові для осіб, які беруть участь у кримінальному провадженні, а також для усіх фізичних та юридичних осіб, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх службових осіб, і підлягають виконанню на всій території України.
Частиною 2 статті 534 цього Кодексу обумовлено, що судове рішення, яке набрало законної сили, підлягає безумовному виконанню.
Питання, пов'язані з оскарженням ухвал слідчого судді, внормовано положеннями статей 309, 310 Кримінального процесуального Кодексу України, відповідно до приписів яких правом перевірки законності прийнятих слідчим суддею ухвал наділено виключно суд апеляційної інстанції, що здійснює кримінальне провадження.
При цьому ані положення Кримінального процесуального кодексу України, ані положення Кодексу адміністративного судочинства України не надають судам в порядку адміністративного судочинства повноважень перевіряти ухвали слідчих суддів, прийнятих в межах кримінального провадження та вирішувати питання, що пов'язані з виконанням ухвал слідчих суддів, тощо.
Проведення, призначення перевірки контролюючим органом в межах кримінальної справи на виконання ухвали, зокрема, слідчого судді, є самостійною підставою її проведення, результати якої є доказом в кримінальному провадженні.
З огляду на це, враховуючи, що доказів оскарження ухвали слідчого судді в матеріалах справи не містяться, остання обов'язкова для виконання, відповідач орган мав передбачені ст. 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підстави для проведення документальної позапланової перевірки позивача.
Стосовно інших посилань позивача, суд критично оцінює такі з огляду на їх безпідставність, та зазначає, що згідно п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.
Крім того, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
З огляду на те, що обставина недопуску до перевірки позивачем визнається, а правомірність таких дій не визнається судом, керуючись вимогами ст.ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
В задоволенні позову Публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування" відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.
Повний текст рішення складено 10.04.2019.
Суддя С.К. Каракашьян