25 березня 2019 р. Справа № 818/2259/18
Сумський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Воловика С.В.,
за участю секретаря судового засідання - Терехової О.Ю.,
представників позивача - ОСОБА_1, ОСОБА_2,
представників відповідача - ОСОБА_3, ОСОБА_4,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в місті Суми адміністративну справу № 818/2259/18 за позовом Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області (далі - позивач, ДАУ у Сумській області) до Сумської районної державної лікарні ветеринарної медицини (далі - відповідач, лікарня ветмедицини) про стягнення коштів в сумі 254 138, 90 грн.,-
1. Позиція позивача.
1.1. За результатами планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Сумської районної державної лікарні ветеринарної медицини за період з 01.07.2014 по 30.09.2017, позивач дійшов висновку про порушення відповідачем бюджетного законодавства, що призвело до спричинення шкоди на загальну суму 254 138, 90 грн.
1.2. На підставі висновків акту ревізії, ДАУ у Сумській області направило відповідачу лист-вимогу про усунення виявлених порушень, який у визначені строки виконаний не був.
1.3. Стверджуючи про обґрунтованість висновків ревізії щодо порушення бюджетного законодавства позивач зазначає про те, що лікарнею ветмедицини здійснено покриття видатків спеціального фонду за рахунок асигнувань загального фонду, в частині нарахування та виплати заробітної плати провідним (офіційним) лікарям.
1.4. Вказані дії, на думку позивача, порушують ч. 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України, на виконання вимог якої, заробітна плата провідним (офіційним) лікарям мала виплачуватись виключно за рахунок спеціального фонду.
1.5. Сума здійснених таких видатків спричиняє шкоду бюджету та підлягає стягненню з відповідача.
1.6. Також, доводячи правомірність висновків ревізії щодо виявлених порушень, ДАУ у Сумській області звертає увагу на Постанову Апеляційного суду Сумської області від 05.05.2018 по справі № 592/1186/18, згідно з якою встановлена вина начальника лікарні ветмедицини ОСОБА_5 у вчиненні адміністративного правопорушення передбаченого ст. 16412 Кодексу України про адміністративні правопорушення «Порушення бюджетного законодавства», але провадження по справі закрито через закінчення строків для застосування адміністративного стягнення.
2. Заперечення відповідача.
2.1. Обґрунтовуючи заперечення проти позову, лікарня ветмедицини у відзиві (т. 1 а.с. 171-177) зазначила, що провідні (офіційні) лікарі є працівниками, які обіймають посаду згідно штатного розкладу та отримують заробітну плату, як і інші працівники установи - за рахунок спеціального і загального фондів.
2.2. Жодна норма, яка регулює спірні правовідносини, не зобов'язує відповідача розділяти джерела виплати заробітної плати для певних категорій працівників та одним її сплачувати виключно за рахунок коштів спеціального фонду, а іншим - за рахунок загального фонду.
2.3. Всі надходження використовувались лікарнею ветмедицини у відповідності до затверджених кошторисів. При цьому, отримані від надання послуг кошти спеціального фонду, були використані виключно на покриття витрат, пов'язаних із наданням цих послуг.
2.4. Відповідач вважає, що наведені обставини свідчать про відсутність порушень бюджетного законодавства України та спричинення шкоди бюджету, у зв'язку з чим, позов є необґрунтованим.
3. Процесуальні дії у справі.
3.1. Ухвалою суду від 22.06.2018 позовна заява прийнята до розгляду, відкрито провадження по справі № 818/2259/18, підготовче засідання призначено на 19.071.2018 о 10 год. 00 хв., встановлені строки для подання відзиву, відповіді на відзив та заперечень.
3.2. В підготовчому засіданні 19.07.2018 представник відповідача заявив клопотання про оголошення перерви для надання можливості ознайомитись із запереченням позивача, поданого до суду 13.07.2018, за результатами розгляду якого, ухвалою суду, занесеною до протоколу, оголошена перерва до 11 год. 00 хв. 02.08.2018.
3.3. В підготовчому засіданні 02.08.2018, представник відповідача підтримав подане 30.07.2018 клопотання про залишення позову без розгляду, у зв'язку з її підписанням неуповноваженою особою.
Ухвалою суду від 02.08.2018 вказане клопотання задоволено, позовна заява ДАУ у Сумській області залишена без розгляду.
3.4. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19.11.2018, ухвала про залишення позовної заяви без розгляду скасована, справа направлена до Сумського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
3.5. Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 08.01.2019 справа № 818/2259/18 прийнята до провадження, підготовче засідання призначено на 31.01.2019 об 11 год. 30 хв.
3.6. В підготовчому засіданні 31.01.2019 представник відповідача підтримав подане 28.01.2019 клопотання про залишення позовної заяви без розгляду у зв'язку з пропуском строку звернення до суду.
Ухвалою суду, занесеною до протоколу, у підготовчому засіданні оголошена перерва до 10 год. 00 хв. 13.02.2019, позивача зобов'язано надати суду обґрунтування дотримання строків звернення до суду або докази наявності поважних причин його пропуску.
3.7. В підготовчому засіданні 13.02.2019 позивач підтримав подану 11.02.2019 заяву про поновлення строку звернення до суду, представник відповідача наполягав на задоволенні свого клопотання про залишення позову без розгляду.
Ухвалами суду від 13.02.2019 в задоволенні клопотання відповідача відмовлено, заяву позивача - задоволено, причини пропуску строку звернення до суду визнані поважними, строк поновлено.
Також, ухвалою суду, занесеною до протоколу, підготовче провадження по справі закрито, справу призначено до розгляду по суті у відкритому судовому засіданні на 06.03.2019 об 11 год. 00 хв.
3.8. В судовому засіданні 06.03.2019 ухвалою суду, занесеною до протоколу, оголошена перерва до 10 год. 30 хв. 18.03.2019 для надання можливості представнику відповідача залучити до участі у справі іншого представника.
3.9. В судовому засіданні 18.03.2019 ухвалою суду, занесеною до протоколу, оголошена перерва до 10 год. 00 хв. 25.03.2019, відповідача зобов'язано надати суду додаткові докази по справі.
3.10. В судовому засіданні 25.03.2019 представники ДАУ у Сумській області позовні вимоги підтримали в повному обсязі та просили суд їх задовольнити.
Представники відповідача в судовому засіданні проти позову заперечували та просили суд в його задоволенні відмовити.
4. Обставини справи.
4.1. На підставі направлень на проведення ревізії № 491 від 27.09.2017, № 524 від 30.10.2017 та № 527 від 01.11.2017, проведена планова ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Сумської районної державної лікарні ветеринарної медицини за період з 01.07.2014 по 30.09.2017, за результатами якої 27.12.2017 складений акт № 07-06/08. (т. 1 а.с. 24-40)
Згідно з актом ревізії позивач, окрім іншого, дійшов висновку про недотримання відповідачем вимог частини 4 статті 13 Бюджетного кодексу України, внаслідок покриття видатків спеціального фонду за рахунок коштів загального фонду, в частині здійснення оплати праці провідних (офіційних) лікарів на загальну суму 208 310, 57 грн. та нарахувань на неї в сумі 45 828, 33 грн.
Таке недотримання, на думку позивача є порушенням бюджетного законодавства, оскільки при здійсненні платежів за рахунок бюджетних коштів до платіжних документів включалась недостовірна інформація.
4.2. За змістом акту ревізії, суть порушення полягає в тому, що відповідач частково здійснював оплату праці провідних (офіційних) лікарів, які є працівниками лікарні ветмедицини та виконували свої посадові обов'язки в рамках укладених з суб'єктами господарювання договорів про надання послуг, за рахунок коштів загального фонду.
4.3. Не погоджуючись з висновками акту ревізії, лікарня ветмедицини подала позивачу заперечення (т. 2 а.с. 94-101), які згідно висновку (т. 2 а.с. 102-148) залишились без задоволення.
4.4. З метою усунення порушень, ДАУ у Сумській області 05.02.2018 направило відповідачу лист № 20-18-07-14/489 (т.1 а.с. 8-11), у якому, зокрема, вимагала відшкодувати шкоду у розмірі сплачених за рахунок загального фонду коштів на оплату праці провідних (офіційних) лікарів, з урахуванням нарахованих зборів (податків) в сумі 254 138, 90 грн.
4.5. Також, 05.02.2018 відповідачу направлено попередження № 20-18-07-14/513 про неналежне виконання бюджетного законодавства (т. 2 а.с. 153-155).
4.6. У відповідь на лист-вимогу позивача, лікарня ветмедицини 05.03.2018 направила лист № 01-19/50 (т. 2 а.с. 174), у якому повідомила, що матеріали ревізії опрацьовані, з висновками ревізії відповідач не погоджується, а вимога сформульована таким чином, що не дає змогу однозначно зрозуміти її зміст і порядок виконання.
5. Норми права які регулюють спірні правовідносини та їх застосування.
5.1. На виконання частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
5.2. Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначаються Бюджетним кодексом України.
5.3. Бюджетна установа для виконання своїх функцій та досягнення результатів, здійснює платежі відповідно до бюджетних призначень, встановлених основним плановим фінансовим документом - кошторисом (пункт 30 частина 1 статті 2 Кодексу).
5.4. Стаття 7 Бюджетного кодексу України закріплює принцип цільового використання коштів, який полягає у тому, що бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями.
5.5. Згідно з частиною 1 статті 13 Бюджетного кодексу України, бюджет може складатися із загального та спеціального фондів
5.6. Частина 3 вказаної статті встановлює, що доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування, є складовою частиною спеціального фонду бюджету.
5.7. Відповідно до частини 4 статті 13 Бюджетного кодексу України, власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.
Власні надходження бюджетних установ поділяються на групи, першу з яких, складають надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством.
Власні надходження бюджетних установ використовуються, окрім іншого, на покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю.
5.8. Частина 8 згаданої статті передбачає, що платежі за рахунок спеціального фонду бюджету здійснюються в межах коштів, що фактично надійшли до цього фонду на відповідну мету, якщо цим Кодексом та/або законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше.
5.9. Порушення учасником бюджетного процесу встановлених Бюджетним кодексом України чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, зокрема, здійснення платежів за рахунок бюджетних коштів при включенні до платіжних документів недостовірної інформації, є порушенням бюджетного законодавства (пункт 23 частини 1 статті 116 Кодексу).
5.10. Заходи впливу за порушення бюджетного законодавства встановлені статтею 117 Бюджетного кодексу України. Так, за порушення бюджетного законодавства, визначеного пунктом 23 частини 1 статті 116, застосовуються такі заходи впливу, як: зупинення операцій з бюджетними коштами та призупинення бюджетних асигнувань (пункти 2-3, частини 1 статті 117).
5.11. Зміст вказаних норм дає підстави для висновків, що бюджетні установи у своїй діяльності використовують кошти загального і спеціального фондів за їх визначеним цільовим використанням, у відповідності до затверджених у встановленому порядку кошторисів.
Надаючи певні послуги, бюджетні установи отримують кошти, які формують спеціальний фонд бюджету та мають використовуватись, окрім іншого, на покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням цих послуг в межах кошторису.
Недотримання зазначених вимог, є порушенням бюджетного законодавства та підставою для застосування відповідних заходів впливу.
5.12. Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 228 від 28.02.2002.
5.13. Згідно з пунктом 5 вказаного Порядку, бюджетні кошти установам можуть виділятися, зокрема, тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального та спеціального фондів бюджету.
5.14. Пункт 9 Порядку встановлює, що одержувач бюджетних коштів використовує їх на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі відповідного розпорядника бюджетних коштів.
5.15. Відповідно до пунктів 10-12 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, Мінфін, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансові органи доводять до головних розпорядників відомості про граничні обсяги видатків бюджету та надання кредитів з бюджету загального фонду проекту відповідного бюджету на наступний рік, що є підставою для складання проектів кошторисів.
Для правильної та своєчасної організації роботи, пов'язаної із складанням проектів кошторисів, головні розпорядники, керуючись відповідними вказівками Мінфіну, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, місцевих фінансових органів щодо складання проектів відповідних бюджетів на наступний рік:
встановлюють для розпорядників нижчого рівня граничні обсяги видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету із загального фонду бюджету, термін подання проектів кошторисів і дають вказівки щодо їх складання;
розробляють і повідомляють розпорядникам нижчого рівня інші показники, яких вони повинні додержуватися відповідно до законодавства і які необхідні для правильного визначення видатків бюджету та надання кредитів з бюджету у проектах кошторисів;
забезпечують складення проектів кошторисів на бюджетні програми (функції), що виконуються безпосередньо головними розпорядниками.
Головні розпорядники розглядають показники проектів кошторисів розпорядників нижчого рівня щодо законності та правильності розрахунків, доцільності запланованих видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, правильності їх розподілу відповідно до економічної класифікації видатків бюджету та класифікації кредитування бюджету, повноти надходження доходів або повернення кредитів, додержання діючих ставок (посадових окладів), норм, цін, лімітів, а також інших показників відповідно до законодавства та складають проекти зведених кошторисів.
Пункти 26-42 Порядку, врегульовують процедуру розгляду і затвердження проектів кошторисів. При цьому, обсяги надходжень до спеціального фонду проекту кошторису визначаються на підставі розрахунків, які складаються за кожним джерелом доходів (пункт 17), а формування видатків спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду (пункт 23).
5.16. На виконання пункту 49 Порядку, видатки спеціального фонду бюджету провадяться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень до цього фонду на підставі кошторисів з урахуванням внесених до них змін, у послідовності, передбаченій пунктом 23 цього Порядку для їх планування.
5.17. З системного аналізу зазначених норм, суд робить висновок, що бюджетні установи, які є розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня, надаючи послуги, отримують кошти, які формують спеціальний фонд бюджету та використовуються у відповідності до кошторису, затвердженого головним розпорядником бюджетних коштів, зокрема, на покриття витрат, пов'язаних з наданням цих послуг.
При цьому, для підготовки проектів кошторисів, головний розпорядник бюджетних коштів доводить граничні обсяги видатків бюджету, а при затвердженні кошторисів - здійснює контроль за правильністю формування надходжень і видатків у ньому.
6. Висновки суду щодо доводів сторін та вирішення спору.
6.1. В даному випадку, як убачається з матеріалів справи, у періоді, який перевірявся позивачем, лікарня ветмедицини, щороку направляла головному розпоряднику коштів бюджетні запити (т. 1 а.с. 187-282, т. 3 а.с. 67-100), а також кошториси про використання коштів по загальному та спеціальному фондах з відповідними розрахунками витрат (т. 1 а.с. 283-302, т. 3 а.с. 51-66).
6.2. За змістом цих кошторисів, затверджених головними розпорядниками бюджетних коштів, у 2014, 2015, 2016 та 2017 роках за рахунок коштів загального фонду бюджету передбачалось фінансування видатків лікарні лише на виплату заробітної плати з нарахуваннями, на часткову оплату комунальних послуг та інших витрат, необхідних для виконання своїх функцій.
За рахунок коштів спеціального фонду бюджету, передбачалось фінансування видатків на виплату заробітної плати з нарахуваннями, оплату комунальних послуг, а також інших витрат, пов'язаних з організацією діяльності лікарні ветмедицини.
Такі напрями використання коштів загального і спеціального фондів бюджету відповідають напрямам, встановленим бюджетним законодавством.
6.3. Питання дотримання відповідачем та головним розпорядником бюджетних коштів порядку складання та затвердження кошторисів, у яких передбачались видатки на виплату заробітної плати як по загальному, так і по спеціальному фондах, ДАУ у Сумській області не досліджувала, доказів порушення цього порядку не надавала, що, на переконання суду, свідчить про його дотримання.
Не встановлено позивачем під час ревізії і факту недотримання лікарнею ветмедицини кошторисів видатків як по загальному, так і по спеціальному фондах.
6.4. З огляду на наведене, суд доходить висновку про те, що лікарня ветмедицини здійснювала видатки по загальному і спеціальному фондах в межах і за рахунок відповідних надходжень, на підставі затверджених кошторисів у встановленій послідовності, передбаченій для їх планування, що свідчить про відсутність порушень бюджетного законодавства.
6.5. Твердження ДАУ у Сумській області щодо обов'язку здійснювати оплату праці провідних (офіційних) лікарів виключно за рахунок коштів спеціального фонду, з посиланням на умови укладених договорів про надання послуг (т. 1 а.с. 41-149) та загальні норми, відповідно до яких кошти спеціального фонду, отримані від надання послуг, мають використовуватись на покриття витрат, пов'язаних з наданням цих послуг, на переконання суду є недоведеними, з наступних підстав.
6.6. Відповідно до штатних розписів (т. 1 а.с. 178-186, т. 3 а.с. 97-100) та наказів (т. 3 а.с. 102-129), провідні (офіційні) лікарі працювали на штатних посадах лікарні ветмедицини з посадовим окладом в межах фонду заробітної плати згідно штатного розкладу, який нараховувався відповідно до табелів обліку робочого часу (т. 2 а.с. 195-250, т. 3 а.с. 1-14).
Умовами розділу 3 договорів про надання послуг (т. 1 а.с. 41-149) передбачено, що оплата наданих провідними (офіційними) лікарями послуг здійснюється в безготівковому порядку на рахунки лікарні ветмедицини.
Тобто, провідні (офіційні) лікарі перебували у трудових відносинах з відповідачем, а не суб'єктами господарювання, яким надавались послуги, і, відповідно, зобов'язання щодо оплати їх праці виникало у лікарні ветмедицини. При цьому, такі витрати є витратами, пов'язаними з наданням послуг і їх відшкодування має здійснюватися за рахунок коштів спеціального фонду.
6.8. В той же час, бюджетне законодавство не містить норми, яка б зобов'язувала бюджетні установи розділяти фонд оплати праці своїх працівників в залежності від їх участі у процесі надання послуг цією установою та здійснювати оплату праці осіб, які на виконання своїх посадових обов'язків безпосередньо приймають участь у наданні послуг, виключно за рахунок коштів спеціального фонду.
Відсутність такої норми, зумовлює відсутність факту порушення бюджетного законодавства та, як наслідок - відсутність підстав для притягнення особи до відповідальності.
6.9. Також, суд не приймає до уваги посилання позивача на Постанову Апеляційного суду Сумської області від 05.05.2018 по справі № 592/1186/18 про притягнення до адміністративної відповідальності начальника лікарні ветмедицини за порушення бюджетного законодавства, як доказ доведеності вчинення відповідачем порушення бюджетного законодавства та обґрунтованості позовних вимог про стягнення коштів за це порушення, з огляду на таке.
6.10. Згідно з ч. 6 ст. 78 Кодексу адміністративного судочинства України, постанова суду у справі про адміністративне правопорушення, яка набрала законної сили, є обов'язковою для адміністративного суду, що розглядає справу про правові наслідки дій чи бездіяльності особи, стосовно якої ухвалена постанова, лише в питанні, чи мали місце ці дії (бездіяльність) та чи вчинені вони цією особою.
Одночасно, частина 7 вказаної статті визначає, що правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов'язковою для суду.
Отже, за змістом вказаних норм, постанова у справі про адміністративне правопорушення є обов'язковою для адміністративного суду лише в частині обставин, які стосуються безпосередньо особи, яка притягувалась до адміністративної відповідальності.
Тобто, не можна вважати обов'язковими обставини щодо діяння фізичної особи, встановлені під час розгляду справи про її адміністративний проступок, при оцінці правомірності поведінки юридичної особи, працівником (представником) якої була ця фізична особа, якщо йдеться про відповідальність за порушення юридичною особою законодавства, дотримання якого контролюється державним органом.
6.11. Таким чином, враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що позовні вимоги ДАУ у Сумській області про стягнення коштів в сумі 254 138, 90 грн. є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.
Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241- 246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
В задоволенні позовної заяви Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області до Сумської районної державної лікарні ветеринарної медицини про стягнення коштів - відмовити.
Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення. Апеляційні скарги до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подаються через Сумський окружний адміністративний суд.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
У зв'язку з перебуванням головуючого судді у відрядженні в період з 31.03.2019 по 05.04.2019 та з 07.04.2019 по 09.04.2019, в повному обсязі рішення суду складено 10.04.2019.
Суддя С.В. Воловик