Справа № 826/2217/18 Суддя (судді) першої інстанції: Літвінова А.В.
28 березня 2019 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді Безименної Н.В.
суддів Аліменка В.О. та Бєлової Л.В.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 17 грудня 2018 року у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Валки-Ільменіт» до Державної служби геології та надр України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,-
Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду м.Києва з позовом до Державної служби геології та надр України, в якому просив визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення по суті поданих ТОВ «Валки-Ільменіт» заяв про погодження проекту розробки родовища корисних копалин включаючи доповнення (Доповнення до «Робочий проект розробки кар'єру на Валки-Гацківському родовищі ільменіту»), зобов'язати відповідача надати ТОВ «Валки-Ільменіт» погодження відповідного проекту, розробленого у 2016 році ПП «Кривбасакадемінвест».
Рішенням Окружного адміністративного суду м.Києва від 17 грудня 2018 року позов задоволено частково, визнано протиправною бездіяльність Державної служби геологи та надр України щодо не прийняття рішення по-суті поданих ТОВ «Валки-Ільменіт» заяв про погодження проекту розробки родовища корисних копалин включаючи доповнення (Доповнення до «Робочий проект розробки кар'єру на Валки-Гацківському родовищі ільменіту»), зобов'язано Державну службу геології та надр України повторно розглянути питання щодо погодження проекту розробки родовища корисних копалин включаючи доповнення (Доповнення до «Робочий проект розробки кар'єру на Валки-Гацківському родовищі ільменіту») яке розроблено у 2016 році ПП «Кривбасакадемінвест», з урахуванням висновків даного рішення суду. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. На думку апелянта, рішення суду першої інстанції є необґрунтованим, винесеним з порушенням норм процесуального права, а висновки суду не відповідають обставинам справи. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що в процесі опрацювання поданого позивачем проекту розробки родовища корисних копалин було встановлено, що Держгеонадрами подано до суду позов про анулювання виданого позивачу спеціального дозволу від 19 жовтня 2001 року №2578, внаслідок чого було повернуто надані позивачем проект та доповнення до проекту, оскільки їх погодження можливо лише після завершення судової справи, крім того, надання погодження проекту розробки родовища корисних копалин належить до дискреційних повноважень відповідача.
Позивач відзив на апеляційну скаргу не подавав. В суді першої інстанції його позиція обґрунтовувалась тим, що ним було подано всі необхідні документи для погодження зазначеного проекту, однак контролюючий орган за результатами опрацювання поданих позивачем документів не прийняв відповідного рішення щодо погодження проекту розробки родовища корисних копалин, чим порушив права та законні інтереси ТОВ «Валки-Ільменіт».
Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, позивачу Державною службою геології та надр України видано спеціальний дозвіл на користування надрами №2578 від 19 жовтня 2001 року (а.с.10) на видобування розсипних титанових руд з отриманням ільменітового та кварц-цирконового концентратів. Строк дії дозволу на користування надрами до 19 жовтня 2031 року.
30 червня 2017 року позивач звернувся до Державної служби геології та надр України із заявою (а.с.11) про погодження проектної документації розробки кар'єру на Валки-Гацківському родовищі ільменіту, до якої було додано проектну документацію, висновок державної екологічної експертизи проекту від 19 жовтня 2011 року №5451/В-4/1-4-4042; лист Управління Держпраці у Житомирській області від 19 серпня 2016 року №3499 про погодження Доповнення до робочого проекту.
Листом від 06 вересня 2017 року №20122/03/10-17 (а.с.16) позивача повідомлено про повернення наданих документів через відсутність відомостей про їх затвердження та відсутності розрахунків представлених витрат.
04 жовтня 2017 року ТОВ «Валки-Ільменіт» звернулось до відповідача із листом №540 (а.с.17) та документами на виконання вимог, викладених в листі від 06 вересня 2017 року №20122/03/10-17, зокрема, позивачем надано протокол технічної наради із затвердження та введення в дію Доповнення до «Робочого проекту розробки кар'єру на Валки-Гацківському родовищі ільменіту» від 12 вересня 2017 року; пояснювальні записки до вказаного доповнення; графічні додатки; робочий проект розробки кар'єру на Валки-Гацківському родовищі ільменіту із пояснювальною запискою.
У зв'язку з неотриманням відповіді щодо погодження проекту розробки родовища, позивач звертався до Державної служби геології та надр України з листами від 06 листопада 2017 року №642 (а.с.18) та від 17 листопада 2017 року №668 (а.с.20), в яких просив надати інформацію про стан розгляду проектної документації.
Листом від 29 листопада 2017 року №29535/03/40-17 (а.с.21) відповідач повернув ТОВ «Валки-Ільменіт» проект та доповнення до проекту розробки кар'єру на Валки-Гацківському родовищі ільменіту через наявність судового спору у пов'язаних взаємовідносинах, а саме подання Держгеонадрами до Житомирського окружного адміністративного суду позову про анулювання спеціального дозволу від 19 жовтня 2001 року №2578, наданого позивачу.
Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо не прийняття рішення про погодження проекту розробки родовища корисних копалин, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Суд першої інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що на час виникнення спірних правовідносин спеціальний дозвіл товариства з обмеженою відповідальністю «Валки-Ільменіт» №2578 від 19 жовтня 2001 року не втратив свою чинність, при цьому, жодних судових проваджень щодо його анулювання на день повернення відповідачем документів не існувало та відповідачем в процесі розгляду адміністративної справи не надано суду змістовних пояснень щодо причин не розгляду заяви позивача щодо погодження проекту розробки родовища корисних копалин по суті.
За наслідками перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, колегія суддів доходить наступних висновків.
Спірні відносини, що склались між сторонами регулюються Конституцією України, Кодексом України про надра, завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади проведення гірничих робіт, забезпечення протиаварійного захисту гірничих підприємств, установ та організацій визначаються Гірничим законом України, відповідно до ч.1 ст.24 якого гірниче підприємство при проведенні гірничих робіт повинно мати: спеціальний дозвіл на користування надрами; акт про надання гірничого відводу (крім користувачів нафтогазоносними надрами); технічний проект, затверджений і погоджений у встановленому порядку; геолого-маркшейдерську, технічну та обліково-контрольну документацію (календарні плани розвитку гірничих робіт, проекти, паспорти, схеми).
Відповідно до ст.14 КУпН надра надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.
Статтею 15 КУпН передбачено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (ч.1 ст.19 КУпН).
З аналізу наведених норм законодавства, що регулює спірні правовідносини, вбачається, що наявність затвердженого та погодженого у встановленому законодавством порядку технічного проекту є одним з обов'язків гірничого підприємства при проведенні гірничих робіт.
Згідно зі ст.51 КУпН правила технічної експлуатації, проекти і плани розробки родовищ корисних копалин та переробки мінеральної сировини погоджуються користувачами надр з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, в частині додержання вимог законодавства про надра.
Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України, відповідно до п.1 якого Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Відповідно до пп.1 п.3 наведеного Положення основними завданнями Держгеонадр є, зокрема, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань здійснює інші повноваження, визначені законом (пп.32 п.4 Положення).
Пунктом 9 вказаного Положення передбачено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
Наказом Державної служби геології та надр України від 22 лютого 2013 року №96 затверджено Методичні рекомендації щодо погодження правил технічної експлуатації, проектів і планів розробки родовищ корисних копалин та переробки мінеральної сировини, розділом 2 яких встановлено Рекомендації щодо розгляду матеріалів, які подаються на погодження до Держгеонадр України.
Пунктом 2.1 р.2 вказаних Методичних рекомендацій передбачено рекомендований перелік матеріалів, що надаються для ефективного та всебічного розгляду питання щодо погодження поданих суб'єктами господарювання правил технічної експлуатації та проектів розробки родовищ корисних копалин, до яких, в тому числі, віднесено пропозиції підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Держгеонадр України, щодо можливості надання погодження або направлення пакету документів на доопрацювання.
Відповідно до п.3.1 р.3 цих Методичних рекомендацій опрацювання заяв з доданими до них документами, поданих суб'єктами господарювання для погодження проектів і планів розробки родовищ корисних копалин (далі - пакет документів), здійснюється Департаментом геології. У разі потреби рекомендується залучати спеціалістів інших структурних підрозділів Держгеонадр України, підприємств, установ та організацій, що належать до її сфери управління.
Згідно з п.п.3.4-3.5 р.3 наведених Методичних рекомендацій пакет документів та пропозиції підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Держгеонадр України, рекомендується до розгляду на засіданні Робочої групи Держгеонадр України з розгляду питання щодо погоджень, передбачених статтями 51, 58 Кодексу України про надра та статтями 49, 82, 86 та 93 Водного кодексу України.
Листи щодо погодження або направлення пакета документів суб'єкту господарювання на доопрацювання, а також інформаційні листи щодо проходження процедури розгляду пакета документів готуються Департаментом геології.
Колегія суддів звертає увагу, що наведені рекомендації не встановлюють імперативного обов'язку для суб'єктів спірних правовідносин, що склались між сторонами, а визначають можливу модель дій, зокрема щодо направлення пакета документів суб'єкту господарювання на доопрацювання.
В той же час, з матеріалів справи вбачається, що підставою для повернення позивачу поданих ним проекту та доповнення до проекту відповідачем визначено подання Держгеонадрами позову до суду про анулювання спеціального дозволу від 19 жовтня 2001 року №2578, наданого ТОВ «Валки-Ільменіт» із зазначенням, що можливість їх погодження може бути визначена після завершення такої судової справи.
В той же час, станом на момент подання позивачем листа щодо погодження проекту розробки Валки-Гацківського родовища титанових руд №540 від 04 жовтня 2017 року (а.с.17) із доданими документами на виконання вимог, викладених в листі відповідача від 06 вересня 2017 року №20122/03/10-17, та повернення відповідачем поданих ТОВ «Валки-Ільменіт» проекту та доповнень до проекту, ухвалою Окружного адміністративного суду м.Києва від 15 вересня 2017 року у справі №826/10404/17 (а.с.32), залишеної без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року (а.с.35) вжито заходи забезпечення адміністративного позову ТОВ «Валки-Ільменіт» шляхом зупинення дії п.2 наказу Державної служби геології та надр України №134 від 28 березня 2017 року в частині зупинення дії дозволу №2578 від 19 жовтня 2001 року.
Рішенням Окружного адміністративного суду м.Києва від 18 січня 2018 року у справі №826/10404/17 (а.с.37), залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2018 року, адміністративний позов ТОВ «Валки-Ільменіт» задоволено частково, скасовано п.2 наказу Державної служби геології та надр України №137 від 28 березня 2017 року в частині зупинення дії дозволу № 2578 від 19 жовтня 2001 року ТОВ «Валки-Ільменіт», визнано незаконним та скасовано припис Державної служби геології та надр України №354-14/06 від 27 червня 2017 року, визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо невидачі спеціального дозволу на користування надрами №2578 від 19 жовтня 2001 року, на новому бланку з відповідними змінами, передбаченими наказами Державної служби геології та надр України №222 від 16 травня 2017 року та №209 від 11 травня 2017 року, зобов'язано Державну службу геології та надр України видати ТОВ «Валки-Ільменіт» спеціальний дозвіл на користування надрами №2578 від 19 жовтня 2001 року, на новому бланку з відповідними змінами, передбаченими наказами Державної служби геології та надр України №222 від 16 травня 2017 року та №209 від 11 травня 2017 року. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2017 року у справі №806/3003/17 (а.с.46) зупинено провадження у справі за позовом Державної служби геології та надр України до ТОВ «Валки-Ільменіт» про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №2578 від 19 жовтня 2001 року до набрання законної сили рішенням суду у справі №826/10404/17 за позовом ТОВ «Валки-Ільменіт» до Державної служби геології та надр України про визнання дій неправомірними, скасування рішення, зобов'язання вчинити дії.
Таким чином, на момент подання позивачем відповідних документів щодо погодження проекту розробки Валки-Гацківського родовища титанових руд та на момент повернення вказаних документів відповідачем спеціальний дозвіл на користування надрами №2578 від 19 жовтня 2001 року був діючим, не зупиненим та не анульованим, оскільки дію п.2 наказу Державної служби геології та надр України №134 від 28 березня 2017 року в частині зупинення дії дозволу №2578 від 19 жовтня 2001 року було зупинено, а рішення про анулювання вказаного спеціального дозволу судом не приймалось.
Наведене свідчить про необґрунтованість повернення без розгляду поданих позивачем документів щодо погодження проекту розробки Валки-Гацківського родовища титанових руд з підстав подання Державною службою геології та надр України до суду адміністративного позову до ТОВ «Валки-Ільменіт» про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №2578 від 19 жовтня 2001 року.
В той же час, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо застосування до спірних правовідносин положень Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», відповідно до абз.3 ч.1 ст.41 якого строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом. Документи дозвільного характеру видаються безоплатно, на необмежений строк, якщо інше не встановлено законом.
Колегія суддів звертає увагу, що погодження проекту розробки Валки-Гацківського родовища титанових руд відповідає визначенню документа дозвільного характеру, наведеного у ч.1 ст.1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», відповідно до якої документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов'язаний видати суб'єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб'єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.
Запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, держава зобов'язана забезпечити його реалізацію. В протилежному випадку всі негативні наслідки відсутності належного правового регулювання покладаються саме на державу, а тому доводи відповідача щодо відсутності строків для прийняття спірного рішення не беруться судом до уваги.
З огляду на викладені обставини, за результатами розгляду апеляційної скарги, з урахуванням наведених норм права, беручи до уваги що наведені Державною службою геології та надр України підстави для повернення без розгляду поданих ТОВ «Валки-Ільменіт» документів щодо погодження проекту розробки Валки-Гацківського родовища титанових руд не можуть бути визнані судом належними та обґрунтованими, з огляду на чинність спеціального дозволу на користування надрами №2578 від 19 жовтня 2001 року і відповідне рішення не було прийнято у передбачений чинним законодавством строк, колегія суддів доходить висновку щодо наявності підстав для визнання протиправною бездіяльності відповідача та необхідності зобов'язати його повторно розглянути питання щодо погодження проекту розробки родовища корисних копалин включаючи доповнення (Доповнення до «Робочий проект розробки кар'єру на Валки-Гацківському родовищі ільменіту») яке розроблено у 2016 році ПП «Кривбасакадемінвест».
Разом з тим, твердження апелянта щодо втручання суду у дискреційні повноваження Державної служби геології та надр України є необґрунтованими, оскільки за наслідком розгляду питання щодо погодження проекту розробки родовища корисних копалин відповідач, як суб'єкт владних повноважень, наділений свободою розсуду в частині такого погодження і рішення суду першої інстанції жодним чином не впливає на повноваження та компетенцію відповідача за наслідком розгляду такого питання, оскільки відповідача не зобов'язано надати погодження проекту розробки родовища корисних копалин, а лише повторно розглянути відповідне питання.
Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Враховуючи, що рішення суду першої інстанції не оскаржувалось в частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов'язання відповідача надати ТОВ «Валки-Ільменіт» погодження відповідного проекту, розробленого у 2016 році ПП «Кривбасакадемінвест», в цій частині судове рішення не переглядається судом апеляційної інстанції.
Зазначене узгоджується з позицією, викладеною в п.13.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20 травня 2013 року №7, відповідно до якого у разі часткового оскарження судового рішення суд апеляційної інстанції в описовій частині свого рішення повинен зазначити, в якій частині рішення суду першої інстанції не оскаржується, і при цьому не має права робити правові висновки щодо неоскарженої частини судового рішення.
На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, рішення суду ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.
Керуючись ст.ст.243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-
Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 26 грудня 2018 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду
Текст постанови виготовлено 28 березня 2019 року.
Головуючий суддя Н.В.Безименна
Судді В.О.Аліменко
Л.В.Бєлова