про повернення позовної заяви
25 березня 2019 року м. Київ № 320/1319/19
Суддя Київського окружного адміністративного суду Панченко Н.Д., розглянувши в місті Києві позовну заяву заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації та Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: ПрАТ “Київська пересувна механізована колона-2”, про визнання протиправною бездіяльності, скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та зобов'язання вчинити певні дії,
заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області звернувся до Київського окружного адміністративного суду в порядку частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, в інтересах держави, з позовом до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації та Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: ПрАТ “Київська пересувна механізована колона-2”, в якому просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка виразилась у відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 29.06.2016 № 01-22/27 та наданні дозволу на виконання будівельних робіт № ІУ 115170741010 від 15.03.2017;
- скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 01-22/27, що видані 29.06.2016 Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації;
- зобов'язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ 115170741010 від 15.03.2017.
Відповідно до приписів частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, зокрема: чи має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Цією ж статтею передбачено, що суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.
Вирішуючи питання щодо відкриття провадження в адміністративній справі за даним позовом, суд виходить з такого.
Зі змісту позовної заяви вбачається, що адміністративний позов пред'явлений прокурором в межах права на звернення до суду на захист державних інтересів. На думку суб'єкта звернення, порушення державних інтересів, у даному випадку, полягає у порушенні вимог містобудівного законодавства, державних стандартів, норм і правил під час надання містобудівних умов та обмежень, а також надання дозволу, без урахування державних та громадських інтересів, на проведення будівельних робіт, що дають право на забудову спірної земельної ділянки.
Частиною четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це у позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п'ята статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України). Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до пункту третього частини першої статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).
Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява N 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
Крім цього, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У Рекомендаціях Парламентської ОСОБА_1 Європи від 27.05.2003 N 1604(2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор має право здійснювати представництво інтересів держави в суді, є наявність порушення або загроза порушення інтересів держави та за умови не здійснення (неналежного здійснення) захисту таких інтересів належним суб'єктом владних повноважень. Відтак, ключовими для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави", захист якого не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження та/або у разі відсутності такого органу.
Тобто прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який, всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор зобов'язаний навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом владних повноважень і які є підставами для звернення прокурора до суду.
У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, законності містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки, що видані 29.06.2016 Відділом містобудування архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації.
З огляду на невідповідність зазначених містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки містобудівному законодавству, будівельним нормам, стандартам і правилам, а також надання дозволу на проведення будівельних робіт, Києво-Святошинською місцевою прокуратурою, на підставі статті 24, частини восьмої статті 29, частини сьомої статті 36, статей 391, 41 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”, пункту 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698, направлено на адресу Державної архітектурно-будівельної інспекції України лист від 11.12.2018 за № 37-02/892 вих18, в якому прокурор просив вирішити питання щодо скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки і анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт. Про результати розгляду та вжиті заходи прокурор просив повідомити його у місячний строк з дати отримання листа.
29 грудня 2018 року Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області повідомив прокуратуру про те, що в рамках проведення документальної перевірки законності видачі містобудівних умов та обмежень № 01-21/27 від 29.06.2016 на забудову земельної ділянки за адресою: м. Вишгород, по вул. Кургузова, 11-а з кадастровим номером 3221810100:01:184:0105 Департамент неодноразово звертався до Відділу містобудування архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації щодо надання документів, необхідних для здійснення заходів держархбуднагляду під час видачі містобудівних умов та обмежень № 01-21/27 від 29.06.2016. Однак жодних документів для здійснення перевірки відділом надано не було.
Також Департамент повідомив прокурора про те, що після отримання таких документів та у разі виявлення порушень, Департаментом будуть вжиті відповідні заходи реагування.
Тобто прокурор фактично звернувся у цій справі із позовом на захист прав та інтересів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку.
Слід зазначити, що прокурор, у межах даного провадження, не заперечує тієї обставини, що спеціально уповноваженим органом державного контролю (нагляду) у сфері містобудування є Державна архітектурно-будівельна інспекція України, яка, відповідно до тверджень прокурора, вчиняє протиправну бездіяльність щодо не усунення виявлених прокурором порушень.
Водночас прокурор, окрім іншого, оскаржує також і бездіяльність цієї ж Державної архітектурно-будівельної інспекції України, як відповідача по справі, що виявилась у відсутності будь-якого реагування на виявлені прокуратурою порушення вимог містобудівного законодавства у зв'язку з чим прокурор зазначає, що "....вищий орган виконавчої влади, який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду відсутній, тому Києво-Святошинська місцева прокуратура не може звертатися до суду в інтересах держави в особі даного органу".
На переконання суду, слід відокремити позовні вимоги про:
- скасування містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки № 01-22/27, що видані 29.06.2016 Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації, які, відповідно до тверджень прокурора, порушують інтереси держави;
- зобов'язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ 115170741010 від 15.03.2017, який відповідно до частини шостої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" може бути анульований (тобто наявна відповідна дискреція) відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю та який, відповідно до тверджень прокурора, порушує інтереси держави;
- та про визнання протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка виразилась у відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 29.06.2016 № 01-22/27 та наданні дозволу на виконання будівельних робіт № ІУ 115170741010 від 15.03.2017.
Водночас, яким чином позовна вимога про визнання протиправною бездіяльності Державної архітектурно-будівельної інспекції України направлена на захист інтересів держави та відновить порушений державний інтерес, прокурором взагалі не обґрунтовано, Слід зазначити, що така позовна вимога фактично направлена на захист порушеного суб'єктивного права прокурора у зв'язку із реагуванням Департаменту не у порядок та спосіб, який передбачав прокурор.
Відтак, у цій частині прокурором не наведено жодних порушень інтересів держави, а лише обґрунтовано свій власний інтерес як учасника суспільних відносин.
Крім цього, у пункту 7 Правових висновків Верховного Суду про банкрутство за листопад - грудень 2018 року, суд визнав необхідним зауважити на тому, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст. 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).
Однак прокурором не надано жодних доказів неналежного виконання своїх повноважень державним органом, в тому числі шляхом надання одного із перелічених документів.
Ураховуючи, що при зверненні до суду прокурором порушені вимоги положень частин четвертої, п'ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, не зазначено уповноважений орган, який здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах, не надано належних та допустимих доказів неналежного виконання відповідним суб'єктом владних повноважень власних повноважень, також зважаючи на відсутність зазначення порушеного державного інтересу щодо позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності, на захист якого звернувся прокурор, суд вважає за необхідне застосувати до позовної заяви положення статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.
Керуючись статтями 169, 171, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позовну заяву заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації та Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: ПрАТ «Київська пересувна механізована колона-2», про визнання протиправною бездіяльності, скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт, - повернути позивачеві разом із доданими до неї документами.
Роз'яснити позивачеві, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Копію ухвали надіслати позивачу.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII “Перехідні положення” Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.
Суддя Панченко Н.Д.