Іменем України
19 березня 2019 року
Київ
справа №804/6296/15
адміністративне провадження №К/9901/64218/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Гімона М.М., Мороз Л.Л.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави на ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Чепурнова Д.В., Сафронової С.В., Кругового О.О. від 17.09.2018 у справі №804/6296/15 за позовом ОСОБА_2 до Управління Держземагентства у Дніпропетровському районі Дніпропетровської області третя особа - Фізична особа-підприємець ОСОБА_3, про зобов'язання вчинити певні дії,
Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 травня 2018 року позов задоволено.
25.05.2016 заступник прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Управління Держгеокадастру у м. Дніпропетровську не погоджуючись з прийнятим рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу. Разом з апеляційною скаргою було подано клопотання про поновлення строків апеляційного оскарження, яке вмотивоване тим, що про постанову суду прокурор, який не брав участі у розгляді справи в суді першої інстанції, дізнався з Єдиного державного реєстру судових рішень, а наявність підстав для вжиття прокуратурою представницьких повноважень встановлена після вивчення матеріалів вказаної справи в суді 20 травня 2016 року, оскільки Управління Держгеокадастру в м. Дніпропетровську не оскаржило рішення суду першої інстанції. Вважає вказані підстави поважними причинами пропуску строку апеляційного оскарження.
Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року визнано неповажними причини пропуску строку на апеляційне оскарження, апеляційну скаргу залишено без руху і запропоновано протягом тридцяти днів з моменту отримання цієї ухвали звернутися до суду апеляційної інстанції із заявою про поновлення строку, вказавши інші підстави для поновлення строку.
На виконання вимог ухвали суду, перший заступник прокурора Дніпропетровської області направив клопотання про поновлення строку на апеляційне оскарження, яке обґрунтовано тим, що прокуратура не брала участі у розгляді справи судом першої інстанції і про існування оскаржуваної постанови суду стало відомо 18 травня 2016 року з Єдиного державного реєстру судових рішень. Зазначає, що Управління Держгеокадастру в м. Дніпропетровську не оскаржило рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, що свідчить про бездіяльність вказаного органу щодо здійснення захисту інтересів держави. Тому вважає, що тільки органи прокуратури є єдиним суб'єктом, що мають процесуальну можливість оскаржити постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 травня 2015 року. Вказує також, що право прокурора на оскарження судового рішення, незалежно від поважності причин пропуску строку апеляційного оскарження, обмежено присікальним річним строком з моменту оголошення оскаржуваного судового рішення, який ним не пропущено.
Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2018 року у відкритті апеляційного провадження відмовлено.
Постановою Верховного Суду від 17 липня 2018 року скасовано ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2018 року, справу направлено до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Оскаржуваною ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2018 року відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою заступника прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Управління Держгеокадастру у м. Дніпропетровську на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 травня 2018 року
Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прокуратура, яка діє в інтересах держави в особі Управління Держгеокадастру у м. Дніпропетровську вважається повідомленою про винесене рішення одночасно із стороною по справі, яку представляє - Управління Держгеокадастру у м. Дніпропетровську, яке копію постанови Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 травня 2018 року, ухваленої в порядку письмового провадження, отримало 10.06.2015, тому відсутні підстави для поновлення строку звернення до суду з апеляційною скаргою та втручання у принцип res judicata - принцип остаточності рішень суду.
Водночас суд апеляційної інстанції зазначив, що згідно з електронним ресурсом «Єдиний державний реєстр судових рішень» електронну копію постанови Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 травня 2015 року надіслано судом 2 червня 2015 року, а оприлюднено 4 червня 2015 року. Вказане свідчить про те, що саме з 04.06.2015 року заступник прокурора Дніпропетровської області мав можливість ознайомитись з текстом вказаної постанови, звернутись до суду першої інстанції для ознайомлення з матеріалами справи та вчасно підготувати апеляційну скаргу і подати її у строки, визначені ч. 2 ст. 186 КАС України.
У касаційній скарзі перший заступник прокурора Дніпропетровської області, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати вказану ухвалу та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Скаргу обґрунтовано тим, що перебіг, визначеного ст. 186 КАС України (в редакції, чинній на час ухвалення рішення судом першої інстанції) строку на апеляційне оскарження вказаного рішення суду першої інстанції почався для прокурора саме з моменту встановлення підстав для представництва інтересів держави в суді, тобто після ознайомлення ним із матеріалами справи в суді першої інстанції - 20.05.2016. Крім того, зазначає, що Управлінням Держгеокадастру у м. Дніпропетровську не вжито заходів щодо самостійного оскарження постанови суду першої інстанції, яка є незаконною, що свідчить про бездіяльність вказаного органу та наявність підстав, передбачених ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" для здійснення прокурором представництва в суді законних інтересів держави.
Відзиви на касаційну скаргу не надходили.
Заслухавши суддю - доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанцій норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Відповідно до ст. 189 КАС України (в редакції, чинній на час постановлення оскаржуваної ухвали) апеляційна скарга залишається без руху також у випадку, якщо вона подана після закінчення строків, встановлених статтею 186 цього Кодексу, і особа, яка її подала, не порушує питання про поновлення цього строку, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані неповажними. При цьому протягом тридцяти днів з моменту отримання ухвали про залишення апеляційної скарги без руху особа має право звернутися до суду апеляційної інстанції з заявою про поновлення строків або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку апеляційного оскарження будуть визнані неповажними, суддя-доповідач відмовляє у відкритті апеляційного провадження.
Незалежно від поважності причини пропуску строку апеляційного оскарження суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у разі, якщо апеляційна скарга прокурора, органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень подана після спливу одного року з моменту оголошення оскаржуваного судового рішення.
Отже, законодавством передбачено як дії суду при подачі апеляційної скарги після закінчення строків, установлених статтею 186 Кодексу, так і дії суду у разі неподання у встановлений судом строк заяви про поновлення цього строку або визнання судом підстав для поновлення строку, вказаних у заяві, неповажними.
Згідно з ч. 1 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції чинній на час подання апеляційної скарги) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.
В силу положень ч. 2 ст. 60 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Частиною 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Законодавство України чітко вказує на те, що прокуратурою здійснюється саме представництво інтересів держави. Аналіз норм законодавства дає підстави для висновку, що представництво - це правовідносини, відповідно до яких одна сторона (представник) на підставі набутих нею повноважень виступає і діє від імені іншої особи, яку представляє, створюючи, змінюючи чи припиняючи безпосередньо для неї права та обов'язки.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
У правовідносинах, які виникли у справі №804/6296/15, захист інтересів держави здійснює Управління Держземагентства у Дніпропетровському районі Дніпропетровської області, правонаступником якого є Управління Держгеокадастру у м. Дніпропетровську як суб'єкт владних повноважень, до якого віднесені відповідні повноваження.
У зв'язку з неналежним захистом Управлінням інтересів держави, з апеляційною скаргою звернувся орган прокуратури.
Водночас, як зазначено і в апеляційній, і в касаційній скаргах, орган прокуратури звернувся з метою захисту інтересів держави в особі Управління Держгеокадастру у м. Дніпропетровську, тобто відповідача у справі. Відповідно, орган прокуратури мав на меті здійснювати повноваження Управління щодо захисту інтересів держави у відповідних правовідносинах. Окрім того, розгляд апеляційної скарги по суті призвів б до виникнення прав або обов'язків саме в Управління, а не у органу прокуратури, що свідчить про те, що орган прокуратури здійснював представництво відповідача.
Відповідно до ч. 2 ст. 186 КАС України апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Одним з принципів адміністративного судочинства є рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом.
Статтею 44 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017), яка кореспондується з положеннями ч. 2 ст. 49 КАС України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено обов'язок осіб, які беруть участь у справі (учасників справи), добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов'язки, зокрема, щодо дотримання процесуальних строків.
Таким чином, особа, яка має намір подати апеляційну скаргу, повинна вчиняти усі можливі та залежні від неї дії для виконання процесуального обов'язку дотримання вимог процесуального закону стосовно форми і змісту такої скарги, в тому числі процесуальних строків подачі апеляційної скарги.
Обґрунтовуючи висновки про обов'язок сторони належним чином використовувати процесуальні права, колегія суддів зазначає, що у пункті 35 рішення Європейського суду з прав людини "Юніон Аліментаріа Сандерс С.А. проти Іспанії" визначено, що заявник зобов'язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватися від використання прийомів, пов'язаних зі зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання ("Union Alimentaria Sanders S.A. v. Spain" № 11681/85).
Отже, тільки наявність об'єктивних перешкод для своєчасної реалізації прав щодо оскарження судового рішення в апеляційному порядку у строк, встановлений процесуальним законом, може бути підставою для висновку про пропуск строку апеляційного оскарження з поважних причин.
Крім того, у п. 74 рішення Європейського Суду з прав людини "Лелас проти Хорватії" суд звертав увагу на те, що "держава, чиї органи влади не дотримувалися своїх власних внутрішніх правил та процедур, не повинна отримувати вигоду від своїх правопорушень та уникати виконання своїх обов'язків. Іншими словами, ризик будь-якої помилки, зробленої органами державної влади, повинна нести держава, а помилки не повинні виправлятися за рахунок зацікавленої особи, особливо якщо при цьому немає жодного іншого приватного інтересу".
У справі "Рисовський проти України" Європейський Суд з прав людини "... підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок … і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси…".
Тобто, виходячи з принципу "належного урядування", державні органи загалом, і органи прокуратури зокрема, зобов'язати діяти в належний спосіб, а держава не повинна отримувати вигоду у вигляді поновлення судами строку на оскарження судових рішень та виправляти допущені органами державної влади помилки за рахунок приватної особи, яка діяла добросовісно.
Отже з огляду на встановлені обставини, неоскарження відповідачем рішення суду першої інстанції та довготривала процедура виявлення прокуратурою Дніпропетровської області підстав для звернення за захистом прав відповідача, що є державним органом, порушує принцип «належного урядування» що є недопустимим.
Водночас, у справі "Пономарьов проти України" (Заява № 3236/03) Європейський суд з прав людини зазначив наступне: "…Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов'язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватись для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду…
Правова система багатьох країн-членів ЄС передбачає можливість продовження строків, якщо для цього є обґрунтовані підстави. Проте, якщо строк на ординарне апеляційне оскарження поновлений зі спливом значного періоду часу та за підстав, які не видаються переконливими…, таке рішення може порушити принцип юридичної визначеності, так як і перегляд в порядку нагляду. Суд визнає, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією із таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження…
У кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata....".
За встановлених обставин та враховуючи те, що орган прокуратури діяв в інтересах відповідача, який оскаржуване рішення суду першої інстанції отримав 10.06.2015, суд апеляційної інстанції дійшов обгрунтованого висновку про відсутність підстав для поновлення строку звернення до суду з апеляційною скаргою органу прокуратури майже через рік після ухвалення оскаржуваного судового рішення суду першої інстанції, а тому обґрунтовано відмовив у відкритті апеляційного провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст.ст. 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Касаційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави залишити без задоволення, ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2018 року - без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
А.Ю. Бучик
М.М. Гімон
Л.Л. Мороз
Судді Верховного Суду