01010, м. Київ, вул. Московська, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@6apladm.ki.court.gov.ua
Головуючий у першій інстанції: Гаврилюк В.О.
Суддя-доповідач: Епель О.В.
20 березня 2019 року Справа № 2340/3484/18
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді Епель О.В.,
суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,
за участю секретаря Лісник Т.В.,
позивача ОСОБА_3,
представника позивача ОСОБА_4,
представника відповідача Власенко А.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу міського голови м. Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2018 року у справі
за позовом ОСОБА_3
до Міського голови м. Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича
про визнання протиправним та скасування розпорядження,
Історія справи.
ОСОБА_3 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до міського голови м. Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування розпорядження міського голови м. Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича від 02.08.2018 р. № 357-р(в) «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_3.».
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2018 року адміністративний позов було задоволено.
Не погоджуючись з таким рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позову, посилаючись на те, що проведення службового розслідування для працівників органів місцевого самоврядування є не обов'язковим, що спірне розпорядження про накладення на позивача догани було прийнято відповідачем на підставі доповідної записки радника міського голови патронатної служби міського голови Департаменту організаційного забезпечення Черкаської міської ради ОСОБА_7, що відомості наведені в доповідній записці були перевірені міським головою, зокрема шляхом відібрання у позивача письмових пояснень та спірне розпорядження прийнято у відповідності до вимог ст. 149 КЗпП України.
Разом з тим, апелянт зазначає, що відомості, встановлені відповідачем при застосуванні до позивача догани також в наступному були підтверджені й Комісією, якою проводилося службове розслідування та було встановлено свідоме приховування позивачем акту ДАБІ.
З цих та інших підстав апелянт вважає, що рішення суду прийнято за неповно встановлених обставин, з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.12.2018 р. було відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено учасникам строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду.
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а рішення суду - без змін, зокрема зазначаючи, що його було притягнуто до дисциплінарної відповідальності до завершення службового розслідування.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.02.2019 р. та від 13.03.2019 р. було витребувано додаткові докази, продовжено строк розгляду справи та відкладено судовий розгляд на іншу дату.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню з наступних підстав.
Обставини справи, встановлені судом першої інстанції.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_3 проходив службу в Черкаській міській раді на посаді начальника управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради (далі - УДАБК Черкаської міської ради).
23.05.2018 р. посадовими особами управління ДАБІ в Черкаській області було проведено планову перевірку дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил УДАБК Черкаської міської ради.
За результатами зазначеної перевірки посадовими особами управління ДАБІ в Черкаській області складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 23.05.2018 р., в якому встановлено, що під час планової перевірки УДАБК Черкаської міської ради були виявлені системні порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, що вказує про незадовільну роботу вказаного управління під час здійснення управління у сфері містобудівної діяльності та державного архітектурно-будівельного контролю.
Також за результатами вказаної перевірки посадовими особами управління ДАБІ в Черкаській області винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, в якому вчинено запис «від підпису та отримання припису відмовилися».
Зазначений акт перевірки надійшов до УДАБК Черкаської міської ради 24.05.2018 р. та зареєстрований за вх. № 561.
24.05.2018 р. міським головою з метою об'єктивного та всебічного з'ясування обставин, викладених у поданні головного інспектора будівельного нагляду управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Черкаській області ОСОБА_8 № 1023-5-1.14/491/1 від 27.04.2018 щодо дій управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради, прийняте розпорядження № 300-р щодо проведення службового розслідування стосовно особи, уповноваженої на виконання функцій місцевого самоврядування - ОСОБА_3, начальника управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради, щодо перевірки фактів, викладених у поданні головного інспектора будівельного нагляду управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Черкаській області ОСОБА_8, а саме: виявлених нею порушень містобудівного законодавства, допущених управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради під час розгляду звернень гр. ОСОБА_9
Вказаним розпорядженням ОСОБА_3 відсторонено від здійснення повноважень на посаді начальника управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради на час проведення службового розслідування в період з 25.05.2018 р. до 25.06.2018 р.
У період з 19 липня по 24 липня 2018 року Комісією з проведення службового розслідування з метою з'ясування обставин, викладених в поданні головного інспектора будівельного нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції Черкаській області ОСОБА_8 № 1023-5-1.14/491/1 було проведено службове розслідування стосовно дій ОСОБА_3, начальника управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради, у ході якого Комісією зробила виявлено порушення ОСОБА_3 статті 139 Кодексу законів про працю України, в частині, що зобов'язує працівника чесно і сумлінно працювати, своєчасно і точно виконувати розпорядження власника або уповноваженого ним органу, додержуватися вимог трудової і технологічної дисципліни; ч. 1 ст.ст. 19, 28 Закону України «Про звернення громадян»; Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою КМУ від 23.05.2011 р. № 553.
24.07.2018 р. з метою встановлення вини посадових осіб місцевого самоврядування у вчиненні (допущенні) порушень, викладених в акті перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, складеного працівниками управління ДАБІ у Черкаській області від 23.05.2018 р. та об'єктивного і всебічного з'ясування обставин міським головою прийняте розпорядження № 428-р про проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій місцевого самоврядування - працівників управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради, зокрема ОСОБА_3 - начальника управління.
Вказаним розпорядженням ОСОБА_3 також відсторонено від здійснення повноважень на посаді начальника управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради на час проведення службового розслідування з 25.07.2018 р до 23.08.2018 р.
02.08.2018 р. радник міського голови патронатної служби міського голови департаменту організаційного забезпечення ОСОБА_7 подав міському голові Бондаренку А.В. доповідну записку, в якій, зокрема довів до відома, що начальник УДАБК Черкаської міської ради ОСОБА_3, отримавши акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 23.05.2018 р., не повідомив міського голову про надходження цього акту, що є порушенням розділу VIII Регламенту виконавчого комітету Черкаської міської ради, затвердженого рішенням останнього від 07.11.2011 р. № 1680.
Позивачем були надані письмові пояснення щодо вказаних обставин.
02.08.2018 р. відповідачем прийнято розпорядження № 357-р(в) «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_3.», яким позивачу оголошено догану за порушення трудової дисципліни та неналежне виконання посадових обов'язків, а саме: порушення розділу VIII Регламенту виконавчого комітету Черкаської міської ради, затвердженого рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.11.2011 № 1680, свідоме приховування від міського голови акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 23.05.2018 р., яка проводилася посадовими особами територіального органу структурного підрозділу апарату Держархбудінспекції України - Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області, неналежну роботу управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради.
08.08.2018 р. за результатами службового розслідування Комісією з проведення службового розслідування складено акт службового розслідування, в якому зазначено, що незадовільна оцінка роботи УДАБК в цілому свідчить про неналежне виконання ОСОБА_3 своїх посадових обов'язків, недотримання, зокрема, позивачем законодавства у сфері містобудівної діяльності, а також актів органів місцевого самоврядування (Регламент, Положення про ДАБК, посадова інструкція заступника начальника управління).
На підставі зазначеного висновку службового розслідування відповідачем прийнято розпорядження від 10.08.2018 р. № 297-р(в) «Про припинення служби та звільнення ОСОБА_3.».
Позивач, вважаючи прийняте відповідачем розпорядження від 02.08.2018 р. № 357-р(в) «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_3.» протиправним, звернувся до суду з адміністративним позовом у цій справі.
Судова колегія встановила, що задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване розпорядження щодо притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності прийнято до завершення службового розслідування, яке проводилося на підставі розпорядження міського голови з приводу обставин, що стали підставою для притягнення позивача до відповідальності, а також з того, що відповідачем не було враховано попередню поведінку позивача.
Колегія суддів не погоджується із зазначеними висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Нормативно-правове обґрунтування.
Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Кодексом законів про працю України (далі - КЗпП України), Законами України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 р. № 2493-III (далі - Закон № 2493-III), «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), Регламентом виконавчого комітету Черкаської міської ради, затвердженим рішенням Черкаської міської ради від 07.11.2011 р. № 1680 (далі - Регламент).
Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У ст. 3 КЗпП України визначено, що законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
Статтею 7 Закону № 2493-III передбачено, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
Відповідно до п. 10 ч. 4 ст. 42 Закону № 280/97-ВР міський голова призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів.
У пункті 8.4 розділу VIII Регламенту закріплено, що всі документи, які надходять до Черкаської міської ради та її виконавчого комітету, приймаються централізовано через відділ звернень.
Міському голові передаються доручення Президента України, Закони України, постанови Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України (які містять конкретні завдання і строки їх виконання, стосуються безпосередньо міських голів або міста Черкаси, міської ради та її виконавчих органів), запити і звернення народних депутатів України, інша кореспонденція, що надходить від органів влади загальнодержавного рівня, органів влади обласного рівня; акти реагування правоохоронних органів, зокрема подання прокурора, внесені міському голові, та ті, що містять вимогу про притягнення керівників структурних підрозділів до передбаченої законом відповідальності та припинення незаконних дій чи бездіяльності керівників структурних підрозділів; офіційні персональні запрошення; скарги на дії посадових осіб виконавчих органів Черкаської міської ради; повторні звернення (після надання відповідей з цього питання керівником структурного підрозділу та кураторами).
Документи органів влади державного та обласного рівня, акти реагування правоохоронних органів та інші документи, які потребують вирішення питань керівництвом направляються керівникам структурних підрозділів через кураторів. Куратори здійснюють контроль виконання усіх документів у закріплених за ними підрозділах відповідно до розподілу обов'язків шляхом списання документів до справи. Такі документи підписуються керівником структурного підрозділу та візуються виконавцем.
Згідно зі ст. 139 КЗпП України працівники зобов'язані працювати чесно і сумлінно, своєчасно і точно виконувати розпорядження власника або уповноваженого ним органу, додержувати трудової і технологічної дисципліни, вимог нормативних актів про охорону праці, дбайливо ставитися до майна власника, з яким укладено трудовий договір.
Статтею 147 КЗпП України передбачено, що за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення.
Відповідно до ч. 1 ст. 147-1 КЗпП України дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника.
Згідно зі ст. 148 КЗпП України дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці.
Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.
У ст. 149 КЗпП України визначено, що до застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення.
За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.
При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.
Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.
Висновки суду апеляційної інстанції.
Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності осіб, які проходять службу в органах місцевого самоврядування, врегульовано загальними нормами трудового законодавства, з урахуванням особливостей, визначених спеціальними Законами №№ 280/97-ВР, 2493-III.
При цьому, притягнення до дисциплінарної відповідальності начальника УДАБК Черкаської міської ради належить до повноважень міського голови, для реалізації якого необхідним є виконання двох умов:
1) зажадати пояснення від працівника;
2) врахувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника при обранні виду дисциплінарного стягнення.
Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила, що підставою для накладення міським головою на позивача дисциплінарного стягнення у вигляді догани стали відомості, викладені в доповідній записці радника міського голови патронатної служби міського голови Департаменту організаційного забезпечення ОСОБА_7 щодо приховування позивачем акта перевірки ДАБІ, який надійшов до УДАБК 23.05.2018 р., містить ряд встановлених контролюючим органом порушень у діяльності УДАБК під керівництвом позивача та мав бути переданий позивачем міському голові.
Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи та з письмових пояснень безпосередньо самого позивача, які відповідачем на виконання вимог ч. 1 ст. 149 КЗпП України були враховані при притягненні позивача до дисциплінарної відповідальності, такий акт був отриманий позивачем як начальником УДАБК Чернігівської міської ради, але в порушення розділу VІІІ Регламенту міському голові не переданий.
При цьому, апеляційний суд звертає увагу на те, що за виявлене правопорушення відповідачем до позивача застосовано найбільш м'який вид стягнення, який відповідає ступеню тяжкості вчиненого ним проступку, заподіяній ним шкоді, обставинам, за яких такий проступок вчинено і попередній роботі позивача як такого, що не має дисциплінарних стягнень.
Отже, спірне розпорядження про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності шляхом накладення на нього догани прийнято відповідачем у порядку, визначеному законодавством, з дотриманням вимог ст. 149 КЗпП України, з урахуванням всіх обставин виявленого дисциплінарного проступку, є виваженим, об'єктивним та правомірним.
При цьому, апеляційний суд не приймає до уваги доводи позивача щодо прийняття вказаного розпорядження до завершення службового розслідування, оскільки жодною нормою законодавства, яким врегульовано порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників органів місцевого самоврядування, не передбачено імперативної необхідності проведення службового розслідування.
Посилання позивача на норми Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою КМУ від 13.06.2000 р. № 950 (далі - Порядок № 950), та застосування даного Порядку до спірних правовідносин судом першої інстанції колегія суддів вважає безпідставним, оскільки спірне розпорядження прийнято відповідачем не за результатами службового розслідування.
Крім того, пунктом 1 Порядку № 950 передбачено, що в окремих випадках службове розслідування може бути проведено, а не повинно бути проведено, тобто даний підзаконний нормативно-правовий акт має рекомендаційний характер і встановлює диспозитивний варіант поведінки, а не зобов'язує керівника (у даному випадку міського голову) вчинити певні дії.
Водночас, як відзначалося вище, жодною нормою саме законодавчого акту (КЗпП України або спеціального Закону) взагалі не передбачено необхідності проведення службового розслідування для притягнення працівника органу місцевого самоврядування до дисциплінарної відповідальності.
Тож, посилання позивача на те, що міським головою за фактом надходження до ради акту перевірки ДАБІ було призначено службове розслідування, яке завершилося вже після притягнення його до відповідальності у вигляді догани, жодним чином не підтверджують протиправності оскаржуваного позивачем розпорядження, з огляду на вищезазначене.
При цьому, апеляційний суд зазначає, що рішення міського голови про призначення даного службового розслідування позивачем у межах даного адміністративного спору не оскаржується і, у відповідності до ч. 5 ст. 308 КАС України, в суду апеляційної інстанції відсутні правові підстави для надання йому юридичної оцінки.
Крім того, колегія суддів приймає до уваги й те, що за результатами зазначеного службового розслідування також було підтверджено факт порушення позивачем норм Регламенту.
Твердження позивача та його представника про те, що радник міського голови патронатної служби міського голови Департаменту організаційного забезпечення ОСОБА_7 не мав повноважень звертатися до міського голови з доповідною запискою, не ґрунтуються на нормах чинного законодавства, яким не встановлено чіткої форми джерела інформації, з якого міський голова, на думку позивача, повинен отримувати інформацію щодо виконання його підлеглими покладених на них службових обов'язків, такі доводи і жодним чином не спростовують самого факту допущення позивачем дисциплінарного проступку, за який його було притягнуто до відповідальності.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про відсутність достатніх правових підстав для задоволення даного адміністративного позову та вважає, що судом першої інстанції було неповно встановлено обставини справи та порушено норми матеріального права і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору в цілому.
Відповідно до ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування
З огляду на це, апеляційна скарга Міського голови м. Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича підлягає задоволенню, рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2018 року - скасуванню, а в задоволенні адміністративного позову слід відмовити.
Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу Міського голови м. Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича - задовольнити.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2018 року - скасувати.
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_3 до Міського голови м. Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича про визнання протиправним та скасування розпорядження - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Повний текст судового рішення виготовлено 20 березня 2019 року.
Головуючий суддя
Судді: