Іменем України
14 березня 2019 року
Київ
справа № 826/2429/17
провадження № К/9901/37361/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_2 до Державної служби України з надзвичайних ситуацій про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії, за касаційною скаргою Державної служби України з надзвичайних ситуацій на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва у складі колегії суддів: Мазур А.С., Аблова Є.В., Літвінової А.В. від 12 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Коротких А.Ю., Ганечко О.М., Літвіної Н.М. від 10 липня 2017 року,
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом до Державної служби України з надзвичайних ситуацій про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії, в якому просила:
- визнати протиправним рішення Державної служби України з надзвичайних ситуацій (лист ДСНС від 12 вересня 2016 року № 03-13355/206), яким ОСОБА_2 відмовлено у видачі довідки про заробітну плату, яка надається для перерахунку пенсії непрацюючим державним службовцям відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1013«Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів»;
- зобов'язати Державну службу України з надзвичайних ситуацій надати ОСОБА_2 довідку про заробітну плату за посадою начальника Управління, що надається для перерахунку пенсії непрацюючим державним службовцям із достовірними показниками заробітної плати працюючого, за аналогічною посадою у ДСНС України державного службовця, за грудень 2015 року.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2017 року, позовні вимоги ОСОБА_2 було задоволено частково.
Зобов'язано Державну службу України з надзвичайних ситуацій видати ОСОБА_2 довідку про заробітну плату за посадою начальника управління бухгалтерського обліку і звітності, що надається для перерахунку пенсії непрацюючим державним службовцям, із достовірними показниками заробітної плати працюючого, за аналогічною посадою в Державній службі України з надзвичайних ситуацій державного службовця за грудень 2015 року.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
3. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що Абзацом 3 пункту 1 постанови правління Пенсійного фонду України від 4 вересня 2013 року № 15-1 «Про виконання рішень Окружного адміністративного суду м. Києва по справах № 2а-8893/12/2670, « 2а-4753/09/26702 затверджено форму довідки про заробітну плату, що подається для перерахунку пенсії непрацюючим державним службовцям, а також державним службовцям, які на момент перерахунку пенсії працюють на інших посадах, ніж ті, з яких їм призначено (перераховано) пенсію.
Постановою правління Пенсійного фонду України від 4 липня 2016 року № 15-2 «Про внесення змін до постанови правління Пенсійного фонду України від 4 вересня 2013 року « 15-1» виключено абзац третій пункту 1 постанови правління Пенсійного фонду України від 4 вересня 2013 року № 15-1.
Отже, до 2 вересня 2016 року діяла постанова правління Пенсійного фонду України від 4 вересня 2013 року №15-1, яка передбачала форму та складові довідки про заробітну плату, що подається для перерахунку пенсії непрацюючим державним службовцям. Таким чином, норми щодо форми довідки, з приводу якої мало місце звернення позивачки, були виключена з нормативно-правового акту лише з 2 вересня 2016 року, а відтак на день звернення позивачки 23 серпня 2016 року були чинними.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна служба України з надзвичайних ситуацій звернулась із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2017 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити ОСОБА_2 у задоволенні позовних вимог.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_2 працювала у Міністерстві України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи з 1996 року по 2000 рік на посаді начальника управління бухгалтерського обліку і звітності і була звільнена за власним бажанням у зв'язку із виходом на пенсію, яка була призначена згідно з Законом України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-XII.
Відповідно до Указів Президента України від 24 грудня 2012 року № 726/2012 та від 16 січня 2016 року № 20/2013 Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та Державну інспекцію техногенної безпеки України реорганізовано та створено Державну службу України з надзвичайних ситуацій, яка є правонаступником.
23 серпня 2016 року ОСОБА_2 звернулась до Державної служби України з надзвичайних ситуацій із заявою про видачу довідку про розмір заробітної плати працюючого державного службовця, що надається для перерахунку пенсії.
Державна служба України з надзвичайних ситуацій листом від 12 вересня 2016 року № 03-13355/206 повідомило позивачці про відмову у наданні довідки, мотивуючи це тим, що відсутні законні підстави для здійснення перерахунку пенсії, а також у зв'язку із скасуванням правових норм, що встановлювали форму такої довідки.
6. Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом.
7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що постановою Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» від 9 грудня 2015 року № 1013 внесені зміни до постанови Кабінету Міністрі України від 31 травня 2000 року № 865 «Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії», які застосовуються з 1 грудня 2015 року, а саме, виключено пункт 4, а пункт 5 викладено в новій редакції: «Форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення пенсії державним службовцям, затверджується правлінням Пенсійного фонду України за погодженням з Міністерством соціальної політики».
Після внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2000 року № 865, a саме виключення пункту 4, яким передбачався механізм формування та порядок видач довідки про складові заробітної плати, Державна служба України з надзвичайних ситуацій не в змозі видати необхідну довідку, оскільки відсутня відповідна процедура.
8. ОСОБА_2 подано заперечення на касаційну скаргу Державної служби України з надзвичайних ситуацій на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2017 року, в яких вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
9. Згідно із частиною першою статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
10. Частина перша статті 37-1 Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ у редакції, чинній до 1 січня 2015 року, передбачала, що у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям, а також у зв'язку із набуттям особою права на пенсійне забезпечення державного службовця за цим Законом відповідно здійснюється перерахунок раніше призначених пенсій. Перерахунок пенсії здійснюється виходячи із сум заробітної плати, на які нараховуються страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування працюючого державного службовця відповідної посади та рангу на момент виникнення права на перерахунок пенсії.
11. 1 січня 2015 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII, яким, зокрема, статтю 37-1 Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ викладено у новій редакції, згідно з якою умови та порядок перерахунку призначених пенсій державним службовцям визначаються Кабінетом Міністрів України.
12. Згідно із пунктами 4, 5 постанови Кабінету Міністрі України від 31 травня 2000 року № 865 «Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії» (в редакції до 1 грудня 2015 року) перерахунок пенсій провадиться з місяця підвищення розміру заробітної плати працюючого державного службовця на підставі поданої заяви та довідок, виданих державними органами за останнім місцем роботи. Форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення (перерахунку) пенсії державним службовцям, затверджується правлінням Пенсійного фонду України за погодженням з Міністерством соціальної політики.
13. Постановою Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» від 9 грудня 2015 року № 1013 внесені зміни до постанови Кабінету Міністрі України від 31 травня 2000 року № 865 «Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії», які застосовуються з 1 грудня 2015 року, а саме, виключено пункт 4, а пункт 5 викладено в новій редакції: «Форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення пенсії державним службовцям, затверджується правлінням Пенсійного фонду України за погодженням з Міністерством соціальної політики».
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції
14. З 1 січня 2015 року законодавець, виклавши статтю 37-1 Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ у новій редакції, повноваження на встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій державним службовцям делегував Кабінету Міністрів України.
15. До 1 грудня 2015 року положення пункту 5 постанови Кабінету Міністрі України від 31 травня 2000 року № 865 «Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії» передбачали форму довідки про заробітну плату як для призначення пенсії так і для перерахунку пенсії державного службовця.
16. З 1 грудня 2015 року постановою Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» від 9 грудня 2015 року № 1013 було внесено зміни до постанови Кабінету Міністрі України від 31 травня 2000 року № 865, зокрема, пункт 5 викладено в новій редакції: «Форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення пенсії державним службовцям, затверджується правлінням Пенсійного фонду України за погодженням з Міністерством соціальної політики», отже, починаючи з 1 грудня 2015 року державні органи за останнім місцем роботи уповноважені видавати довідку лише для призначення пенсії, а не для її перерахунку.
17. Постанова Кабінету Міністрі України від 31 травня 2000 року № 865 втратила чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України «Про деякі питання пенсійного забезпечення окремих категорій громадян» від 14 вересня 2016 року № 622, в якій також передбачається лише затвердження однієї форми довідки - для призначення пенсії.
18. Таким чином, на час звернення позивачки до відповідача із заявою про надання довідки про заробітну плату, (складові якої відповідають заробітній платі працюючого державного службовця, який обіймає посаду подібну до тої, що обіймав позивач, для здійснення перерахунку пенсії на підставі Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ), нормативного акта, який би регламентував підстави, форму, зміст, механізм та суб'єкта її видачі, не було прийнято.
19. Відсутність цього акта зумовлена тим, що на рівні закону не передбачено (не врегульовано) можливості, умов і порядку перерахунку пенсії для непрацюючих пенсіонерів державної служби, для досягнення мети якої й існує потреба у довідці з відомостями про заробітну плату.
20. Оскільки на час виникнення спірних правовідносин не прийнято і не діють нормативно-правові акти, що регламентують умови та порядок перерахунку призначених пенсій державним службовцям, вимоги позивачки визнати неправомірними дії відповідача з відмови видати довідку про заробітну плату та зобов'язати видати її є безпідставними і задоволенню не підлягають.
21. Якщо на час звернення закон не встановлює права на перерахунок пенсії за вислугу років і не передбачає обов'язку надання довідки про заробітну плату, уповноважений орган не може видавати довідки довільної форми чи за аналогією з іншими нормативними актами, оскільки відсутність законної мети, для якої витребовується довідка, унеможливлює використання будь-якого із засобів для її досягнення.
22. Аналогічна правової позиції висловлена Верховним Судом в постановах від 12 червня 2018 року у справі № 804/5078/16 та від 17 липня 2018 року у справі № 804/5077/16.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
23. Проаналізувавши наведені норми законодавства в сукупності з обставинами даної справи й наявними у ній доказами, колегія суддів дійшла висновку про те, що право на отримання довідки для подальшого перерахунку пенсії державних службовців у зв'язку із підвищенням заробітної плати працюючим державним службовцям, на момент звернення позивачки, чинним законодавством не передбачено.
24. Отже, у відповідача не було правових підстав для видачі такої довідки, у зв'язку із чим відповідач, відмовляючи у видачі довідки про заробітну плату, діяв на підставі, в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
26. Статтею 351 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
27. З огляду на викладене, враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів вважає, що рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Державної служби України з надзвичайних ситуацій задовольнити.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2017 року скасувати.
Ухвалити нову постанову.
У задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 відмовити.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н. В. Коваленко
судді Я. О. Берназюк
М. І. Гриців