Справа № 2240/3001/18
Головуючий у 1-й інстанції: Михайлов О.О.
Суддя-доповідач: ОСОБА_1
14 березня 2019 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Гонтарука В. М.
суддів: Білої Л.М. Граб Л.С. ,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління Держпраці у Хмельницькій області на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року у справі за адміністративним позовом Управління Держпраці у Хмельницькій області до Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Хмельницькгаз" про застосування заходів реагування,
в вересні 2018 року Управління Держпраці у Хмельницькій області звернулось до суду з позовом до Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Хмельницькгаз" про застосування заходів реагування.
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти постанову, якою задовольнити позовні вимоги.
В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.
01 лютого 2019 року від відповідача до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу позивача, в якому зазначено про безпідставність її доводів.
Сторони в судове засідання не з'явились, про час, день та місце розгляду справи повідомлені завчасно та належним чином. Причини неявки суду не відомі.
Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження, про що 07 березня 2019 року було прийнято протокольну ухвалу.
За таких умов, згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України у випадку неявки в судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, під час судового розгляду повне фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не відбувається.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи неоспорені факти про те, що відповідно до наказу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області від 21.11.2017 №495 та направлення на перевірку №257/18 від 11.06.2018, у період з 26.06.2018 по 02.07.2018, посадовими особами позивача проведено планову перевірку дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці і промислової безпеки в Кам'янець-Подільському відділенні ПАТ "Хмельницькгаз".
За результатами перевірки складено акт перевірки суб'єкта господарювання (виробничого об'єкта) №22-02/679 від 02.07.2018, у якому зафіксовані наступні порушення:
- встановлено автомобільний газовий балон та інші елементи газобалонного обладнання в салоні автомобіля УАЗ-3909 держ. номер НОМЕР_1, де безпосередньо перевозяться пасажири, що є порушенням вимог п. 1.5 розділу VІІ Правил охорони праці на автомобільному транспорті, затверджених наказом МНС України 09.07.2012 №964, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 01.08.2012 за №1299/21611. Зазначений пункт Правил охорони праці на автомобільному транспорті передбачає, що у відділеннях, призначених для пасажирів та водія, не повинно бути ніяких пристроїв та елементів паливної системи (складовою частиною якої є газобалонна установка);
- гаражі відповідача на 5 автомобілів та на 4 автомобілі, які розміщені на території Кам'янець-Подільського відділення ПАТ "Хмельницькгаз" за адресою: вул. Харченка, 64, м. Кам'янець-Подільський, не обладнані загальнообмінною припливно-витяжною вентиляцією з механічним приводом з урахуванням режиму роботи підприємства, марок автомобілів, що експлуатуються, і кількості шкідливих речовин, що виділяються (порушення вимог п. 8.13 розділу ІІІ Правил охорони праці на автомобільному транспорті);
- допущено затемнення бокового скла на двох автомобілях: ГАЗель держ. номер НОМЕР_2 та VW Passat держ. номер НОМЕР_3, що обмежують оглядовість з місця водія, погіршують прозорість скла і є порушенням вимог п.1.2 розділу VІІ Правил охорони праці на автомобільному транспорті.
На думку представника позивача, встановлені порушення створюють загрозу життю та здоров'ю людей, а тому стверджує про необхідність застосування заходів реагування у сфері державного нагляду.
Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що відсутня необхідність у примусовому порядку застосовувати до відповідача такі заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю), як повне зупинення експлуатації в Кам'янець-Подільському відділенні - приміщень гаражів на 5 автомобілів та на 4 автомобілі, які розміщені за адресою: вул. Харченка, 64, м. Кам'янець-Подільський; автомобіля ГАЗель держ. номер НОМЕР_2; автомобіля VW Passat держ. номер НОМЕР_3; автомобіля УАЗ-3909 держ. номер НОМЕР_1.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами колегія суддів зазначає наступне.
Статтею 3 Конституції України передбачено, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Відповідно до Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Указом Президента України від 16 січня 2013 року № 20/2013, Державна служба України з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС) є центральним органом виконавчої влади та здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб.
ДСНС здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, а також міжрегіональні (повноваження яких поширюються на кілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх створення).
Постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2013 року № 33 "Про утворення територіальних органів Державної служби з надзвичайних ситуацій та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України", утворені як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної служби з надзвичайних ситуацій, яким є позивач.
Згідно ч. 1 ст. 3 Закону України від 18.01.2001 № 2245-III "Про об'єкти підвищеної небезпеки" державний нагляд та контроль у сфері діяльності, пов'язаної з об'єктами підвищеної небезпеки, здійснюють уповноважені законами органи влади, в тому числі центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи (у разі утворення), до відання яких відповідно до закону віднесені питання: державного нагляду (контролю) у сферах пожежної і техногенної безпеки.
Частиною 1 ст. 8 Закону № 2245-III регламентовано, що суб'єкт господарської діяльності зобов'язаний вживати заходів, направлених на запобігання аваріям, обмеження і ліквідацію їх наслідків та захист людей і довкілля від їх впливу.
У статті 1 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі Закон № 877-V) зазначено, що державний нагляд (контроль)-діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Відповідно до ч.1 ст.4 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Частиною 4 ст. 4 Закону № 877-V передбачено, що вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності встановлюється виключно законами.
При цьому, згідно з ч.5 ст.4 даного Закону, повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування.
В силу вимог ч.7 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
Відповідно до ст. 2 Кодексу цивільного захисту України запобігання виникненню надзвичайних ситуацій- комплекс правових, соціально-економічних, політичних, організаційно-технічних, санітарно-гігієнічних та інших заходів, спрямованих на регулювання техногенної та природної безпеки, проведення оцінки рівнів ризику, завчасне реагування на загрозу виникнення надзвичайної ситуації на основі даних моніторингу, експертизи, досліджень та прогнозів щодо можливого перебігу подій з метою недопущення їх переростання у надзвичайну ситуацію або пом'якшення її можливих наслідків. Засоби протипожежного захисту - технічні засоби, призначені для запобігання, виявлення, локалізації та ліквідації пожеж, захисту людей, матеріальних цінностей та довкілля від впливу небезпечних факторів пожежі. Засоби цивільного захисту - протипожежна, аварійно-рятувальна та інша спеціальна техніка, обладнання, механізми, прилади, інструменти, вироби медичного призначення, лікарські засоби, засоби колективного та індивідуального захисту, які призначені та використовуються під час виконання завдань цивільного захисту.
Пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов'язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю.
Статтею 55 Кодексу цивільного захисту України передбачені заходи щодо забезпечення пожежної безпеки, відповідно до частини першої якої забезпечення пожежної безпеки на території України, регулювання відносин у цій сфері органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб'єктів господарювання і громадян здійснюються відповідно до цього Кодексу, законів та інших нормативно-правових актів.
Зокрема, діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств, установ та організацій. Зазначена вимога відображається у трудових договорах (контрактах), статутах та положеннях (ч.2 ст. 55 Кодексу цивільного захисту України).
Положеннями ч. 2 ст. 51 та ч. 3 ст. 55 цього Кодексу передбачено, що забезпечення пожежної та техногенної безпеки суб'єкта господарювання покладено на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.
Відповідно до ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України передбачає, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Згідно з ч. 1, 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов'язані застосовувати санкції, визначені законом.
У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
За правилами ч. 1 ст. 70 Кодексу цивільного захисту України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів може бути недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання.
Згідно з ч. 2 ст. 70 Кодексу цивільного захисту України повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
З аналізу вищевикладених норм чинного законодавства вбачається, що у разі встановлення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) застосовуються виключно за рішенням адміністративного суду.
При цьому, захід реагування у вигляді повного зупинення об'єкту підприємства до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо допущенні порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Як вбачається з Акту № 22-02/679 від 02.07.2018, в результаті проведення позивачем перевірки Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Хмельницькгаз" виявлено 3 недоліки в організації пожежної, техногенної та цивільної безпеки.
В свою чергу колегія суддів зазначає, що відповідачем порушення щодо затемнення бокового скла на двох автомобілях було самостійно усунуто про що складено акт від 17.09.2018 та підтверджено фотографіями автомобілів.
Колегія суддів вважає неповно обгрнутованими доводи апелянта стосовно порушення відповідачем вимог п. 1.5 розділу VІІ Правил охорони праці на автомобільному транспорті, затверджених наказом МНС України 09.07.2012 №964, а саме встановлення автомобільного газового балона та інших елементів газобалонного обладнання в салоні автомобіля УАЗ-452 держ. номер НОМЕР_1, з огляду на наступне.
Із матеріалів справи встановлено, що у володінні ПАТ "Хмельницькгаз" відсутній автомобіль УАЗ-452 держ. номер НОМЕР_1, натомність експлуатується автомобіль УАЗ -3909 держ. №ВХ4955АН, однак, як в акті перевірки так і в приписі позивач вимагає зупинити експлуатацію саме автомобіля УАЗ-452 держ. номер НОМЕР_1, що не відповідає дійсності.
Відповідно до п. 1.5 розділу VІІ Правил охорони праці на автомобільному транспорті, затверджених наказом МНС України 09.07.2012 №964, у відділеннях, призначених для пасажирів та водія, не повинно бути ніяких пристроїв та елементів паливної системи.
Згідно з п. 2.13 розділу VІІ Правил охорони праці на автомобільному транспорті, затверджених наказом МНС України 09.07.2012 №964 не допускають встановлення балонів та будь-яких інших елементів ГБО в салонах автобусів. Встановлення балонів та будь-яких інших елементів газобалонного обладнання в салонах спеціальних або спеціалізованих автобусів допускають за умови узгодження в порядку, встановленому законодавством.
Колегія суддів зауважує, що згідно наданих відповідачем доказів, а саме з технічного паспорту на автомобіль УАЗ-3909 держ. номер НОМЕР_1, вказаний автомобіль відноситься до вантажо-пасажирських, встановлення газобалонного обладнання належним чином зареєстроване, з відміткою в техпаспорті де зазначено тип пального: бензин або газ.
Також, позивач не врахував той факт, що автомобіль УАЗ 3909, який є в наявності у відповідача, на відміну від УАЗ 452, має відділення для перевезення вантажів.
З урахуванням вищевикладеного, суд також зауважує, що позивачем не надано належних доказів встановлення балону в салоні УАЗ 3909 чи в грозовому відсікові.
Аналізуючи доводи апелянта щодо зупинення експлуатації в Кам'янець-Подільському відділенні ПАТ "Хмельницькгаз" приміщень гаражів, у зв'язку із не обладнанням загальнообмінною припливно-витяжною вентиляцією з механічним приводом, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з пунктом 8.13 розділу ІІІ Правил охорони праці на автомобільному транспорті (надалі Правил) для забезпечення необхідних умов повітряного середовища приміщення зберігання технічного обслуговування та ремонту транспортних засобів інші виробничі приміщення обладнуються загальнообмінною припливно-витяжною вентиляцією з механічним приводом з урахуванням режиму роботи підприємства, марок автомобілів, що експлуатуються, і кількості шкідливих речовин, що виділяються.
Окрім цього пунктом 8.12 визначено, що концентрація шкідливих речовин у повітрі робочої зони виробничих приміщень повинна відповідати вимогам ГОСТ 12.1.005-88 ССБТ "Общие санитарно - гигиенические требования к воздуху рабочей зоны" і не повинна перевищувати гранично допустимої концентрації шкідливих речовин у повітрі робочої зони.
При цьому, суд зауважує, що позивачем не надано доказів того, що інспектор при перевірці приміщень гаражів проводив виміри концентрації шкідливих речовин у повітрі, висновок яких слугували б підставою для обладнання відповідачем приміщень системою вентиляції.
Крім того, колегія суддів звертає увагу, що вищезазначені гаражні приміщення на 4 і 5 автомашин були побудовані та введені в експлуатацію у 70 - х роках і експлуатувались без жодних зауважень Управління Держпраці у Хмельницькій області.
Відповідно до положень статті 12 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
У разі застосування санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання.
Колегія суддів вважає, що позивачем не доведено того, що перелічені в акті перевірки порушення відповідачем вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки створюють реальну загрозу життю та здоров'ю людей, а усунення цих порушень вимагає вжиття саме таких заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації в Кам'янець-Подільському відділенні: приміщень гаражів на 5 автомобілів та на 4 автомобілі, які розміщені за адресою: вул. Харченка, 64, м. Кам'янець-Подільський; автомобіля ГАЗель держ. номер НОМЕР_2; автомобіля VW Passat держ. номер НОМЕР_3; автомобіля УАЗ-3909 держ. номер НОМЕР_1.
При цьому, апеляційний суд погоджується з доводами суду першої інстанції, що відповідачем вжито заходи по запобіганню виникнення загрози життю та здоров'ю людей, а тому застосування до відповідача максимально передбаченого законодавством заходу реагування є не пропорційним тим недолікам, які залишилось виправити відповідачу та щодо яких вживаються заходи по усуненню.
Таким чином, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позовних вимог.
Оскільки доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Управління Держпраці у Хмельницькій області залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Головуючий ОСОБА_1
Судді ОСОБА_2 ОСОБА_3