Справа № 2540/2680/18 Суддя (судді) першої інстанції: Клопот С.Л.
07 березня 2019 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача Кузьменка В. В.,
суддів Василенка Я. М., Шурка О. І.,
за участю секретаря Видмеденко О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві справу за адміністративним позовом Менської районної ради до Менської міської ради, за участю третіх осіб Менської районної державної адміністрації Чернігівської області, Фінансового управління Менської районної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, за апеляційною скаргою Менської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08.11.2018, -
Позивач звернувся до суду з позовом у якому просив визнати протиправною бездіяльність відповідача - Менської міської ради щодо невиконання рішення Менської міської ради від 30.12.2017 «Про бюджет Менської міської об'єднаної територіальної громади на 2018 рік» та Договору від 22.01.2018, укладеного між позивачем - Менською районною радою та відповідачем - Менською міською радою, щодо передачі міжбюджетних трансфертів у вигляді іншої субвенції до районного бюджету, за взятими згідно з Договором та власним рішенням зобов'язаннями по співфінансуванню закладів гуманітарної та соціальної сфери.
Також просив зобов'язати Менську міську раду у повному обсязі виконувати рішення Менської міської ради від 30.12.2017 «Про бюджет Менської міської об'єднаної територіальної громади на 2018 рік» щодо надання міжбюджетних трансфертів до районного бюджету та дотримуватись умов Договору № 01 від 22.01.2018, укладеного між позивачем та відповідачем щодо передачі міжбюджетних трансфертів для співфінансування закладів гуманітарної та соціальної сфери Менського району: Комунальної установи «Менська централізована бібліотечна система» Менської районної ради. Комунального закладу охорони здоров'я «Менська центральна районна лікарня» Менської районної ради, Степанівського міжшкільного навчально-виробничого комбінату.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 08.11.2018 позов задоволено у повному обсязі.
Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.
В судове засідання з'явився представник апелянта, підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити. Також вказав на виконання рішення Менської міської ради від 30.12.2017 та можливе закриття провадження на підставі ст. 238 КАС України.
Представники позивача, третіх осіб в судовому засіданні просили залишити рішення суду першої інстанції без змін, заперечували щодо закриття провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін та третіх осіб, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З матеріалів справи вбачається, що 22 січня 2018 року між Менською районною радою, та Менською міською радою, в порядку ст.101 Бюджетного кодексу України, було укладено адміністративний Договір № 1 щодо міжбюджетних трансфертів.
Згідно з п.6 ч.2 ст.76 Бюджетного кодексу України, бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів були передбачені рішенням Менської районної ради від 22.12.2017 № 324 «Про районний бюджет на 2018 рік» (позиції за кодами бюджетної класифікації 41054000 (наразі код змінено на 41053900) додатку № 1 додаток № 5 до рішення районної ради та рішенням Менської міської ради від 30.12.2017 «Про бюджет Менської міської об'єднаної територіальної громади на 2018 рік», абзаци 6 та 7 п. 12 рішення міської ради, позиції за кодами бюджетної класифікації 41054000, на цей час наразі код змінено на 41053900, додатку № 1 та додаток № 5 до нього.
Предметом даного договору є співфінансування закладів соціальної та гуманітарної сфер району шляхом надання іншої субвенції загального фонду з районного бюджету до бюджету міської об'єднаної територіальної громади на утримання двох комунальних закладів, що належать до сфери управління міської ради, та іншої субвенції загального фонду, з бюджету ОТГ до районного бюджету на забезпечення співфінансування шести закладів, що належать до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міста Менського району.
Протягом січня-червня 2018 року позивач виконував свої зобов'язання у повному обсязі. Відповідач протягом вказаного періоду свої зобов'язання виконував частково.
Зокрема, станом на 01.07.2018 заборгованість відповідача за договором становить:
- по співфінансуванню Комунального закладу охорони здоров'я «Менська центральна районна лікарня» - 2281000,00 грн., недофінансовано березень, квітень, травень та червень 2018 року ;
- по співфінансуванню Комунального закладу «Менська централізована бібліотечна система» - 101410, недофінансовано березень, квітень, травень та червень 2018 року ;
- по співфінансуванню Степанівського міжшкільного навчально-виробничого комбінату 202625,00, недофінансовано червень 2018 року.
Таким чином, станом на 01 липня 2018 року невиконання Договору про міжбюджетні трансферти з боку відповідача становить 3497725,00 гривень, що підтверджується довідкою фінансового управління Менської районної державної адміністрації.
Відповідно до умов договору, згідно з розподілом, розмір місячних трансфертів по вказаних закладах становить відповідно 570250,00, 253525,00 та 202625,00 гривень. Дані кошти мають направлятись до районного бюджету і в подальшому використовуватись на утримання закладів, зокрема, і на виплату заробітної плати працівникам лікарні, бібліотечної системи, закладу освіти.
Невиконання рішення від 30.12.2017 «Про бюджет Менської міської об'єднаної територіальної громади на 2018 рік» та договору від 22.01.2018 стало підставою для звернення Позивача до суду.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 7 Конституції України закріплено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а також питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства регулюються Бюджетним кодексом України та нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання.
Відповідно до ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
За визначенням, наведеним в статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет) - план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування.
Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу (ст. 1 Бюджетного кодексу України).
Відповідно до ст.7 Бюджетного кодексу України та ст.61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ... органам місцевого самоврядування надано право самостійно визначати напрями використання бюджетних коштів відповідно до законодавства України.
Статтею 143 Конституції України, статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статтею 91 Бюджетного кодексу України визначено, що місцеві ради можуть затверджувати програми соціально-економічного та культурного розвитку, місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту, цільові програми з інших питань місцевого самоврядування та інші програми, пов'язані з виконанням власних повноважень, затверджені ... відповідною місцевою радою згідно із законом та контролювати їх виконання.
Тобто, рішення про використання бюджетних коштів належить виключно до компетенції відповідних органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади.
Частиною 1 статті 93 Бюджетного кодексу України визначено, що місцева рада може передати кошти на здійснення окремих видатків місцевих бюджетів іншій місцевій раді у вигляді міжбюджетного трансферту. Відповідно до частини 5 цієї ж статті, якщо на території ... району, відповідної об'єднаної територіальної громади недостатньо бюджетних установ, інших суб'єктів господарювання комунальної власності, які забезпечують надання гарантованих послуг, визначених пунктом 2 частини першої статті 86 Кодексу, в обсязі, визначеному фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості, обрахований обсяг видатків на здійснення цих послуг враховується при визначенні міжбюджетного трансферту бюджету, з якого утримуються бюджетні установи, що надають гарантовані послуги.
Стаття 3 Бюджетного кодексу України визначає міжбюджетний трансферт як кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого.
Відповідно до частини 2 статті 101 Бюджетного кодексу України місцеві ради можуть передбачати у відповідних бюджетах міжбюджетні трансферти, зокрема субвенції на утримання об'єктів спільного користування. Надання та отримання зазначеної субвенції здійснюється на підставі рішень відповідних місцевих рад, прийнятих кожною із сторін, і укладання договору, яким визначаються умови її надання.
Менська районна державна адміністрація, як головний розпорядник бюджетних коштів та орган управління закладів, фінансове управління Менської райдержадміністрації неодноразово звертались до Менської міської ради, а також до відповідних державних органів, з клопотаннями щодо забезпечення виконання договору, так як наслідком невиконання договору є проблема із фінансуванням оплати праці працівників закладів гуманітарної та соціальної сфери, неможливість їх утримувати належним чином, забезпечувати відповідне функціонування.
Представник відповідача не заперечував щодо неналежного виконання рішення від 30.12.2017 «Про бюджет Менської міської об'єднаної територіальної громади на 2018 рік» та договору від 22.01.2018, укладеного між Менською районною радою та Менською міською радою, щодо передачі міжбюджетних трансфертів у вигляді іншої субвенції до районного бюджету, за взятими згідно з договором та власним рішенням зобов'язаннями по співфінансуванню закладів гуманітарної та соціальної сфери.
Однак, вказав, що наразі, зобов'язання виконані у повному обсязі що є також підставою для закриття провадження у справі.
Представник позивача в судовому засіданні не заперечував того, що наразі відповідачем виконано свої зобов'язання за договорами, однак, вказував на протиправну бездіяльність відповідача, яка виразилася у формі порушення норм чинного законодавства, зокрема, ч. 1 ст.78 Бюджетного кодексу України, ч. 1 ст. 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», так як за наявності у відповідача інших надходжень до бюджету, ним порушено зобов'язання (вчасне фінансування) згідно з договором та рішенням щодо фінансуванню закладів гуманітарної та соціальної сфери.
Статтею 283 КАС України передбачено підстави для закриття провадження у справи, зокрема, п. 8 ч. 1 вказаної статті - щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб'єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
З аналізу наведеної норми вбачається, що вона підлягає застосуванню у випадку, коли суб'єкт владних повноважень погодився з допущеними ним порушеннями та такі порушення були виправлені ним самостійно за власною ініціативою, що призвело до повного відновлення законних прав та інтересів позивача без необхідності визнавати протиправними рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
При встановленні під час розгляду справи виправлення відповідачем оскаржуваних позивачем порушень, колегією судів з'ясовано, що законні права та інтереси позивача не будуть відновлені навіть після виправлення відповідачем оскаржуваних порушень.
При цьому, варто акцентувати увагу, що відповідачем підтримано апеляційну скаргу та питання закриття провадження у справі не заявлено.
Факт неналежного виконання рішення від 30.12.2017 «Про бюджет Менської міської об'єднаної територіальної громади на 2018 рік» та договору від 22.01.2018, укладеного між Менською районною радою та Менською міською радою, встановлений під час апеляційного розгляду.
Таким чином, враховуючи вищенаведене у сукупності, беручи до уваги при цьому кожен аргумент, викладений учасниками справи, рішення суду першої інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі, та колегія суддів не вбачає підстав для його скасування.
Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Менської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08.11.2018 у справі за адміністративним позовом Менської районної ради до Менської міської ради, за участю третіх осіб Менської районної державної адміністрації Чернігівської області, Фінансового управління Менської районної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08.11.2018 - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя-доповідач: В. В. Кузьменко
Судді: Я. М. Василенко
О. І. Шурко
Повний текст постанови виготовлено 12.03.2019