ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
14 лютого 2019 року № 826/5483/18
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Пащенка К.С., за участю секретаря судового засідання Легейди Я.А., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
доКиївської обласної державної адміністрації
треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору:Державне агентство України з управління зоною відчуження, Іванківська районна державна адміністрація Київської області, Державне підприємство "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом", Державне спеціалізоване підприємство з управління капітальним будівництвом зони відчуження, Департамент регіонального розвитку та житлово-комунального господарства Київської обласної державної адміністрації
про визнання незаконним та скасування розпорядження
представники позивач - ОСОБА_1;
учасників справи: представник позивача - ОСОБА_2;
відповідача - Божинський В.В.;
третьої особи-1 - Сомик Я.Я.;
третіх осіб 2 та 3 - не з'явилися;
третьої особи-4 - Сириця І.Ю.;
третьої особи-5 - Кріль В.О.;
у засідання також вільні слухачі: ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10
були присутні:
(в судовому засіданні 14.02.2019, відповідно до ст. 250 Кодексу адміністративного судочинства України (по тексту - КАС України), проголошено вступну та резолютивну частини рішення (скорочене рішення)),
ОСОБА_1 (адреса: АДРЕСА_1, ідентифікаційний номер - НОМЕР_1) (надалі альтернативно - позивач або ОСОБА_1.) подав на розгляд Окружному адміністративному суду м. Києва позов до Київської обласної державної адміністрації (адреса: 01196, м. Київ, площа Лесі Українки, 1, ідентифікаційний код 00022533) (далі - відповідач або Адміністрація або КОДА), у якому, з урахуванням уточнень згідно заяви б/н від 14.06.2018 «Про зміну предмету позову», просить суд:
визнати незаконним та скасувати розпорядження голови Київської обласної державної адміністрації від 22.03.2018 № 169 «Про затвердження Переліку об'єктів соціального призначення, на спорудження (будівництво) яких спрямовуються кошти в обсязі 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва Централізованого сховища для зберігання відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР вітчизняних атомних електростанцій», з урахуванням внесених змін розпорядженням голови Київської обласної державної адміністрації від 13.04.2018 № 243 «Про внесення змін до розпорядження голови Київської обласної державної адміністрації від 22.03.2018 № 169», а саме в частині:
- пункт 1. «Реконструкція мосту через річку Уж біля бувшого с. Черевач у зоні відчуження Іванківського району Київської області»;
- пункт 2. «Реконструкція мосту через лісову річку біля бувшого с. Залісся у зоні відчуження Іванківського району Київської області».
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 30.04.2018 (суддя Пащенко К.С.) відкрито провадження у даній справі; постановлено розглядати справу за правилами загального позовного провадження; призначено справу до розгляду в підготовче засідання на 14.06.2018.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.06.2018 залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Державне агентство України з управління зоною відчуження (адреса: 01133, м. Київ, бульвар Лесі Українки, 26, код ЄДРПОУ 37536183) (в рішенні скорочено - третя особа-1 або Державне агентство або ДАЗВ) та Іванківську районну державну адміністрацію Київської області (адреса: 07200, Київська обл., Іванківський район, селище міського типу Іванків, вул. Івана Проскури, будинок 7, код ЄДРПОУ 24213338) (по рішенню додатково - третя особа-2).
14.06.2018 судове засідання відкладено до 01.08.2018.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 01.08.2018 закінчено підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті у судове засідання на 06.09.2018.
У судовому засіданні 06.09.2018 судом оголошено перерву до 13.09.2018.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.09.2018 залучено до участі у справі в якості у якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Державне підприємство "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом" (ДП "НАЕК "Енергоатом") (адреса: 01032, м. Київ, вул. Назарівська, будинок 3, ідентифікаційний код - 24584661) (далі за текстом - третя особа-3 або Державне підприємство).
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.09.2018 відмовлено Державному агентству України з управління зоною відчуження в задоволенні клопотання про об'єднання адміністративної справи № 826/5483/18 зі справою № 826/5486/18.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 10.10.2018 витребувано у Київської обласної державної адміністрації експертні звіти відповідних профільних організацій, зокрема ДП "Укрдержбудекспертиза", ТОВ "Науково-виробнича фірма "Інпроект", ДП "НДІПРОЕКТРЕКОНСТРУКЦІЯ", щодо реконструкції та ремонту об'єктів соціального призначення; належної якості копію листа Державного агентства України з управління зоною відчуження від 20.03.2018 № 03-970/6 наданого Київською обласною державною адміністрацією; витребувано у Іванківської районної державної адміністрації належним чином завірені копії проектно-кошторисної документації об'єктів соціального призначення на які необхідно було спрямувати кошти у 2018 році.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.12.2018 залучено Державне спеціалізоване підприємство з управління капітальним будівництвом зони відчуження (нижче - третя особа-4 або Державне спеціалізоване підприємство) та Департамент регіонального розвитку та житлово-комунального господарства Київської обласної державної адміністрації (в подальшому - третя особа-5 або Департамент) у якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору.
Ухвалами Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.12.2018 витребувано: у Державного підприємства "Укрдержбудекспертиза" належним чином завірені копії експертних звітів щодо спірних об'єктів, зазначених у переліку до листа Державного агентства України з управління зоною відчуження від 20.03.2018 № 03-970/6; у Державного агентства України з управління зоною відчуження належним чином завірені копію листа-звернення Державного спеціалізованого підприємства з управління капітальним будівництвом зони відчуження від 27.03.2018 № 08-01/122.
У судових засіданнях 13.09.2018, 10.10.2018, 31.10.2018, 29.11.2018, 07.12.2018 та 24.01.2019 судом оголошувалась перерва.
14.02.2019 в судовому засіданні позивач та його представник підтримали позовні вимоги в повному обсязі та просили задовольнити позов.
В якості підстави позову посилалися на незаконність розпорядження голови Київської обласної державної адміністрації від 22.03.2018 № 169.
Представник відповідача наголосив на наявності підстав для відмови в задоволенні позову повністю, за викладених у відзиві обставин. Зокрема, акцентує, що Адміністрацією при прийнятті оскаржуваного розпорядження не було допущено порушень вимог ст. 3 Закону України «Про поводження з відпрацьованим ядерним паливом щодо розміщення, проектування та будівництва централізованого сховища відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР вітчизняних атомних електростанцій», оскільки використання передбачених коштів спрямовано на реконструкцію та ремонтування саме об'єктів соціального призначення, серед яких школи, бібліотеки, будинки культури, фізично-оздоровчі комплекси, спортивні комплекси, стадіони та ін., що знаходяться на відповідній території, а саме в Іванківському і Поліському районах та місті Славутич, перелік яких у передбаченому законом порядку затверджено КОДА та підтверджується розпорядженням останньої від 13.04.2018 № 243.
Згідно ч. 1 ст. 205 КАС України, неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.
Якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі, зокрема, повторної неявки в судове засідання учасника справи (його представника), незалежно від причин неявки (п. 2 ч. 3 ст. 205 КАС України).
Суд відмічає, що треті особи 2 і 3 в судові засідання 21.01.2019 та 14.02.2019 не з'явилися. Про час та місце розгляду справи останні були повідомлені належним чином.
Зважаючи на повторну неявку третіх осіб 2 і 3 в судове засідання, суд вважає за можливе розглядати справу за відсутності вказаних учасників справи, що, відповідно, не перешкоджає розгляду справи по суті на підставі наявних у справі доказів згідно ч.ч. 1, 3 ст. 205 КАС України.
Розглянувши подані учасниками справи документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
22.03.2018 головою Адміністрації - Горганом О.Л. прийнято розпорядження № 169 «Про затвердження Переліку об'єктів соціального призначення, на спорудження (будівництво) яких спрямовуються кошти в обсязі 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва Централізованого сховища для зберігання відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР вітчизняних атомних електростанцій», до якого 13.04.2018 розпорядженням № 243 «Про внесення змін до розпорядження голови Київської обласної державної адміністрації від 22.03.2018 № 169» внесені зміни щодо пунктів 1 та 2 додатку, зокрема:
1. Реконструкція мосту через річку Уж біля бувшого с. Черевач у зоні відчуження Іванківського району Київської області;
2. Реконструкція мосту через лісову річку біля бувшого с. Залісся у зоні відчуження Іванківського району Київської області (по змісту рішення - Розпорядження або Спірне розпорядження або Оскаржуване розпорядження, а відповідні об'єкти - Спірні об'єкти або Об'єкти).
Позивач зазначає, що Розпорядження суперечить Закону України «Про поводження з опрацьованим ядерним наливом щодо розміщення, проектування та будівництва централізованого сховища відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР вітчизняних атомних електростанцій», а саме ст. 3 «Соціально-економічний розвиток прилеглих територій».
На думку ОСОБА_1, Спірне розпорядження передбачає нецільове використання коштів на об'єкти дорожньої інфраструктури, які знаходяться не на «прилеглих територіях» зони відчуження, як це прописано в ст. 3 Закону, а в самій зоні, яка є територією, забороненою для вільного доступу, і яка зазнала інтенсивного забруднення довго живучими радіонуклідами внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС та з якої евакуйовано населення.
Окрім цього, позивач звертає увагу, що Оскаржуване розпорядження прийнято без консультацій і урахування пропозицій органів місцевого самоврядування Іванківського району, інтересів жителів Іванківського району, публічного обговорення об'єктів соціального призначення, спорудження яких необхідне району.
ОСОБА_1 наголошує, по-перше, що Розпорядження суперечить і завдає шкоду його власним інтересам як громадянина України, який мас статус потерпілого від наслідків аварії на ЧАЕС 3 категорії і постійно проживає в забрудненій 3 зоні гарантованого (добровільного) відселення, так і інтересам сім'ї позивача. По-друге, виданий головою Адміністрації - Горганом О.Л. акт завдає шкоду виборцям ОСОБА_1, які проживають в смт. Іванків, інтереси яких останній, як депутат Іванківської селищної ради, представляє.
Вважаючи свої права, інтереси та свободи порушеними, позивач подав на розгляд суду відповідний позов.
З викладеними позивачем твердженнями відповідач не погоджується та у своєму відзиві відмітив, що мости через річку Уж біля бувшого с. Черевач у зоні відчуження Іванківського району Київської області та через лісову річку біля бувшого с. Залісся у зоні відчуження Іванківського району Київської області є об'єктами загальнодержавного значення соціального призначення на які розповсюджуються положення ч. 1 ст. 3 Закону України «Про поводження з відпрацьованим ядерним паливом щодо розміщення, проектування та будівництва централізованого сховища відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР вітчизняних атомних електростанцій». При цьому, відповідач примічає, що Спірні об'єкти були включені до Переліку за проханням третьої особи-1, яке оформлене у листі № 03-970/6 від 20.03.2018, з метою збереження економічно виправданого маршруту для проїзду до м. Чорнобиль, Чорнобильської АЕС та інших об'єктів на території зони відчуження автомобільним транспортом.
За переконанням Адміністрації, посилання ОСОБА_1 щодо нецільового використання коштів є таким, що не відповідає дійсності, оскільки виконання Розпорядження не потребує додаткових матеріальних та фінансових затрат з Державного бюджету України, бо фінансування вказаних робіт (капітальний ремонт або реконструкція) здійснюється замовником будівництва централізованого сховища, яким є Державне підприємство, а відтак повноваження КОДА обмежується затвердженням переліку об'єктів соціального призначення, що були включені за наданими пропозиціями підприємств, установ та організацій.
Також Адміністрація звертає увагу, що по кожному Об'єкту наявні експертні звіти організацій, зокрема: ДП «Укрдержбудекспертиза», ТОВ «Науково-виробнича фірма «Інпроект», ДП «НДІПРОЕКТРЕКОНСТРУКЦІЯ».
У своїй відповіді на відзив відповідача позивач виклав позицію про необґрунтованість аргументів Адміністрації, та, серед іншого, вказав, що через існування наказу № 72 від 02.04.2018 спростовується теза про те, що Об'єкти були включені за проханням Державного агентства; не вірним також є пов'язування факту нецільового використання коштів лише з бюджетними коштами.
На вказану відповідь позивача, відповідач надав заперечення, в яких не погоджується з викладеними міркуваннями ОСОБА_1
У поданих 03.10.2018 до суду письмових поясненнях позивач констатує, що кошти за Спірним розпорядженням спрямовані не на об'єкти соціального призначення, розташовані на території Іванківського району, прилеглій до зони відчуження і на якій постійно проживає населення району, а на реконструкцію мостів у зоні відчуження, які в свою чергу не є об'єктами соціального призначення. Реконструкція та утримання мостів не створюють жодного соціального-економічного ефекту для жителів Іванківського району. До того ж спірні об'єкти входять до сфери управління Державного агентства, а доходи від відвідування зони відчуження спрямовуються в дохід агентства.
Додатково позивач також виокремив, що у процесі підготовки Розпорядження та визначення переліку об'єктів соціального призначення, відповідач повинен був погодити перелік Об'єктів з відповідним органом місцевого самоврядування, оскільки саме на них покладено головні функції забезпечення соціальної інфраструктури територіальних громад.
Третя особа-1, надаючи 24.07.2018 до суду письмові пояснення, третя особа-3 у поясненнях від 05.10.2018 щодо позову, а також третя особа-4 у поясненнях від 12.02.2019, зазначили, що поділяють позиції та доводи КОДА.
У повідомленні № 07-31-5003 від 24.10.2018 третя особа-2 зауважила, що Іванківська районна державна адміністрація Київської області не надавала пропозицій щодо включення у Розпорядження Спірних об'єктів.
30.10.2018 до суду від відповідача надійшли пояснення, у яких КОДА наголосила на здійсненні всіх передбачених Регламентом Адміністрації вимог під час підготовки проекту Оскаржуваного розпорядження.
Третя особа-5 у поданих 11.02.2019 до суду поясненнях висловилась про помилковість тверджень позивача про те, що мости не є об'єктами соціального призначення. Також за переконанням Департаменту, включення до Переліку об'єктів соціального призначення, які потребують реставрації чи капітального ремонту, не суперечить чинному законодавству та не порушує цивільні права та інтереси жителів міста Славутич, Іванківського і Поліського районів Київської області, оскільки був підготовлений з урахуванням пропозицій, наданих відповідно міською радою та райдержадміністраціями. Окремо третя особа-5 наголошує, що вирішення питання щодо використання коштів на спорудження (будівництво) об'єктів соціального призначення у місті Славутичі, Іванківському і Поліському районах Київської області не є предметом Спірного розпорядження, а тому не може бути підставою для визнання його незаконним та скасування.
Вирішуючи спір по суті, суд зауважує на таке.
Спірні правовідносини, які виникли між сторонами, регулюються Конституцією України, Законом України «Про поводження з відпрацьованим ядерним паливом щодо розміщення, проектування та будівництва централізованого сховища відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР вітчизняних атомних електростанцій» (скорочено - Закон), Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України «Про місцеві державні адміністрації», Регламентом Київської обласної державної адміністрації, затв. Розпорядженням Київської обласної державної адміністрації від 26 серпня 2016 року № 359 (в рішенні - Регламент), Положенням про Державне агентство України з управління зоною відчуження, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 22 жовтня 2014 року № 564 (скорочено в мотивувальній частині - Положення), та іншими нормативно-правовими актами, виданими на їх виконання (тут і по тексту відповідні нормативно-правові акти наведено в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За ч. 1 ст. 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Даний конституційний припис закріплений у ст. 6 КАС України, згідно якої суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Розкриваючи зміст верховенства права, Європейський суд з прав людини констатує, що верховенство права - це розуміння того, що верховна влада, держава та її посадові особи мають обмежуватися законом. Дані позиції знаходять своє практичне застосування і у практиці Верховного Суду (постанова від 28 серпня 2018 року, справа № 820/3789/17).
За ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.
Згідно п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України, суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Зважаючи на наведені приписи Конституції України, Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та КАС України, суд зазначає, що оскільки Спірним розпорядженням затверджено перелік Об'єктів, на спорудження (будівництво) яких спрямовуються кошти в обсязі 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва Централізованого сховища для зберігання відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР вітчизняних атомних електростанцій, і такий акт виданий головою Адміністрації - Горганом О.Л. як суб'єктом владних повноважень на виконання Закону України «Про поводження з відпрацьованим ядерним паливом щодо розміщення, проектування та будівництва централізованого сховища відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР вітчизняних атомних електростанцій», Розпорядження має відповідати критеріям, визначених ч. 2 ст. 2 КАС України.
Зважаючи, що Оскаржуване розпорядження за своїми ознаками є рішенням суб'єкта владних повноважень, суд наголошує, що на нього розповсюджуються вимоги частини 2 статті 2 КАС України, якою передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, необхідною є перевірка судом Розпорядження, яким Адміністрацією затверджено перелік Об'єктів, на відповідність критеріям, що встановлені в ч. 2 ст. 2 КАС України.
Закон України «Про поводження з відпрацьованим ядерним паливом щодо розміщення, проектування та будівництва централізованого сховища відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР вітчизняних атомних електростанцій» встановлює правові засади поводження з відпрацьованим ядерним паливом, зберігання відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР, створення єдиної системи та оптимізації структури поводження з відпрацьованим ядерним паливом вітчизняних атомних електростанцій.
Вказаний нормативно-правовий акт, поряд з правовим регулюванням питань вимог до розміщення, проектування та будівництва централізованого сховища відпрацьованого ядерного палива, а також строків та порядку зберігання відпрацьованого ядерного палива, також регулює питання соціально-економічного розвитку прилеглих територій.
Так, за ст. 3 Закону, замовник будівництва централізованого сховища спрямовує кошти в обсязі 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва на спорудження об'єктів соціального призначення у місті Славутичі, Іванківському і Поліському районах Київської області згідно з переліком, затвердженим Київською обласною державною адміністрацією. Зазначені кошти враховуються в кошторисі будівництва централізованого сховища. Перерахування коштів здійснюється пропорційно фактично освоєним капітальним інвестиціям за даними бухгалтерського обліку, без урахування податку на додану вартість.
З правової конструкції означеної статті випливає, по-перше, що кошти в обсязі 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва спрямовуються замовником будівництва централізованого сховища на спорудження об'єктів саме соціального призначення. По-друге, об'єкти соціального призначення мають споруджуватися у місті Славутичі, Іванківському і Поліському районах Київської області. По-третє, перелік об'єктів соціального призначення у місті Славутичі, Іванківському і Поліському районах Київської області, на спорудження яких замовником будівництва мають спрямовуватися кошти, визначається згідно з переліком, який затверджується Київською обласною державною адміністрацією.
Щодо процедури прийняття виданого головою Адміністрації - Горганом О.Л. Розпорядження, яким затверджено перелік Об'єктів, на спорудження (будівництво) яких спрямовуються кошти в обсязі 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва Централізованого сховища для зберігання відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР вітчизняних атомних електростанцій, суд вказує таке.
І. Згідно ст. 45 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», організаційно-процедурні питання внутрішньої діяльності місцевих державних адміністрацій регулюються їх регламентами, що затверджуються головами відповідних місцевих державних адміністрацій з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Так, положеннями Регламенту регулюються організаційні та процедурні питання діяльності Київської обласної державної адміністрації.
За п. 53 Регламенту, голова облдержадміністрації на виконання актів законодавства, доручень Прем'єр-міністра України, за власною ініціативою видає одноособово в межах повноважень облдержадміністрації розпорядження.
Слід відмітити, що так як у відповідності до ст. 3 Закону, перелік об'єктів соціального призначення у місті Славутичі, Іванківському і Поліському районах Київської області визначається згідно з переліком, який затверджується Київською обласною державною адміністрацією, прийняття головою Адміністрації - Горганом О.Л. на виконання Закону Спірного розпорядження, яким було затверджено перелік Об'єктів, кореспондує до передбаченої чинним законодавством процедури прийняття відповідного акту.
Відповідно до п. 68 Регламенту, проект розпорядження, який стосується життєвих інтересів широких верств населення Київської області, прав, свобод і законних інтересів громадян, передбачає затвердження регіональних програм економічного, соціального, культурного розвитку, а також має важливе соціально-економічне значення для її розвитку, може бути винесений для публічного обговорення на будь-якому етапі підготовки шляхом опублікування у друкованих засобах масової інформації або доведення до відома населення в інший спосіб. Рішення про проведення публічного обговорення проекту розпорядження приймає голова облдержадміністрації на підставі пропозиції головного розробника або за власною ініціативою.
Виходячи з вказаного пункту Регламенту, суд зауважує про можливість проведення публічного обговорення проекту розпорядження, з приводу чого голова облдержадміністрації приймає рішення на підставі пропозиції головного розробника або за власною ініціативою. Відповідно, за відсутності пропозиції головного розробника про проведення публічного обговорення, що скеровується до голови облдержадміністрації, або волевиявлення останнього щодо публічного обговорення проекту розпорядження, не виключеним є невнесення певного проекту розпорядження для його публічного обговорення.
Разом з тим, суд звертає увагу, що згідно п. 56 Регламенту, у разі коли проект розпорядження стосується розвитку конкретної адміністративно-територіальної одиниці або інтересів окремої територіальної громади, такий проект надсилається відповідному органу місцевого самоврядування для розгляду і внесення пропозицій. За результатами погодження проекту розпорядження головним розробником готується довідка про погодження, у якій зазначаються заінтересовані структурні підрозділи облдержадміністрації, її апарату, інші органи, що: погодили проект розпорядження без зауважень; висловили зауваження та пропозиції, враховані головним розробником; висловили зауваження та пропозиції, не враховані головним розробником; не висловили своєї позиції щодо проекту розпорядження.
Головний розробник готує пояснювальну записку до проекту розпорядження, що повинна містити необхідні розрахунки, обґрунтування і прогнози соціально-економічних та інших результатів реалізації виданого розпорядження (п. 58 Регламенту).
З огляду на припис п. 56 Регламенту, та зважаючи, що оскільки Розпорядженням затверджено Об'єкти, місцезнаходженням яких є Іванківський район Київської області, проект Спірного розпорядження повинен надсилатися відповідному органу місцевого самоврядування для розгляду і внесення пропозицій, а за результатами погодження проекту розпорядження головним розробником готується довідка про погодження та пояснювальна записка до такого проекту.
Наразі слід наголосити, що за ч.ч. 1, 3 ст. 140, ч. 1 ст. 143 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Зауважені норми знаходять своє відображення у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно ст.ст. 2, 3 якого місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.
З огляду на положення ст.ст. 140, 143 Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та п. 56 Регламенту, зважаючи, що проект розпорядження № 169 від 22.03.2018 зачіпав, в тому числі, інтереси територіальної громади Іванківського району, відповідний проект розпорядження мав бути надісланий Іванківській селищній (сільській) раді та Іванківській районній раді як відповідним органам місцевого самоврядування для розгляду і внесення ними пропозицій.
Суд, по-перше, вказує, що матеріали справи не містять доказів надіслання проекту розпорядження № 169 від 22.03.2018 до Іванківської селищної (сільської) ради та Іванківської районної ради для здійснення ними розгляду проекту і внесення пропозицій.
По-друге, з пояснювальної записки до проекту розпорядження № 169 від 22.03.2018 слідує про надання Іванківською райдержадміністрацією пропозицій до переліку, в який було включено Об'єкти.
В той же час, у наведеному епізоді суд вказує, що за ст. 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
Таким чином, враховуючи, що Іванківська райдержадміністрація є місцевим органом виконавчої влади, і не є органом місцевого самоврядування в контексті ст. 140 Конституції України, зазначена райдержадміністрація, в силу п. 56 Регламенту, не визначена як орган до якого в обов'язковому порядку мав бути надісланий проект розпорядження № 169 від 22.03.2018 для його розгляду і внесення пропозицій.
По-третє, суд акцентує, що Іванківська райдержадміністрація не надавала пропозицій щодо включення до переліку Об'єктів, визначених у розпорядженні № 169 від 22.03.2018, про що третя особа-2 зазначає у своєму листі № 07-31-5003 від 10.10.2018.
Слід виокремити, що до суду, в підтвердження викладених у пояснювальній записці до проекту розпорядження № 169 від 22.03.2018 обставин щодо надання Іванківською райдержадміністрацією певних пропозицій, відповідних доказів також не подано.
З огляду на викладене, незважаючи на відсутність рішення голови Адміністрації про проведення публічного обговорення проекту розпорядження № 169 від 22.03.2018, суд, з огляду на недотримання відповідачем вимог Регламенту щодо надіслання проекту розпорядження № 169 від 22.03.2018 до Іванківської селищної (сільської) ради та Іванківської районної ради для здійснення ними розгляду і внесення пропозицій, прийшов до висновку про винесення наведеного розпорядження з недотриманням КОДА відзначеного етапу процедури його прийняття, що, відповідно, свідчить про порушення інтересів територіальної громади Іванківського району Київської області, а відповідно і прав ОСОБА_1, як жителя Іванківського району, який через відповідну раду, не реалізував своє право на участь у місцевому самоврядуванні.
За вказаних обставин, судом відхиляються, як невмотивовані, твердження відповідача щодо дотримання вимог Регламенту під час підготовки проекту розпорядження № 169 від 22.03.2018.
Окремо, щодо посилань у розпорядженні № 169 від 22.03.2018 на лист Державного агентства № 03-970/6 від 20.03.2018, суд зазначає наступне.
Основні завдання та нормативно-правові засади діяльності Державного агентства передбачені в Положенні про Державне агентство України з управління зоною відчуження, за п. 1 якого Державне агентство України з управління зоною відчуження є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів та який реалізує державну політику у сфері управління зоною відчуження і зоною безумовного (обов'язкового) відселення, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення об'єкта "Укриття" на екологічно безпечну систему, а також здійснює державне управління у сфері поводження з радіоактивними відходами на стадії їх довгострокового зберігання і захоронення.
Пунктом 3 приміченого Положення встановлено, що основними завданнями ДАЗВ є: реалізація державної політики у сфері управління зоною відчуження і зоною безумовного (обов'язкового) відселення, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення об'єкта "Укриття" на екологічно безпечну систему, а також здійснення державного управління у сфері поводження з радіоактивними відходами; внесення на розгляд Міністра екології та природних ресурсів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері управління зоною відчуження і зоною безумовного (обов'язкового) відселення, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення об'єкта "Укриття" на екологічно безпечну систему, поводження з радіоактивними відходами
Державне агентство відповідно до покладених на нього завдань у сфері управління зоною відчуження і зоною безумовного (обов'язкового) відселення має право, зокрема, вживати заходів щодо захисту наукових і економічних інтересів держави у зоні відчуження і зоні безумовного (обов'язкового) відселення. У сфері поводження з радіоактивними відходами ДАЗВ здійснює функції з управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління, а також здійснює інші повноваження, визначені законом (п. 4).
ДАЗВ під час виконання покладених на нього завдань взаємодіє в установленому порядку з іншими державними органами, допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, тимчасовими консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами, утвореними Кабінетом Міністрів України, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, громадськими спілками, профспілками та організаціями роботодавців, відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій, а також підприємствами, установами та організаціями.
Отже, Державне агентство вправі в установленому порядку взаємодіяти з органами виконавчої влади в областях в питаннях здійснення державного управління у сфері поводження з радіоактивними відходами.
Так, у листі № 03-970/6 від 20.03.2018 «Про спорудження об'єктів на території зони відчуження», скерованого до КОДА, Державне агентство, з метою збереження економічно виправданого маршруту для проїзду до м. Чорнобиль, Чорнобильської АЕС та інших об'єктів на території зони відчуження автомобільним транспортом, відповідно до статті 3 Закону, просило включити до переліку об'єктів, які будуть споруджуватися за кошти в обсязі 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва централізованого сховища відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР вітчизняних атомних електростанцій, Спірні об'єкти, розташовані на території зони відчуження, яка входить до складу Іванківського району Київської області.
З вказаного листа слідує, що Державне агентство, звертаючись до Адміністрації, зачіпало питання: а) спорудження об'єктів на території зони відчуження, яка входить до складу Іванківського району Київської області; б) необхідності включення до переліку Об'єктів, які будуть споруджуватися за кошти в обсязі 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва централізованого сховища відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР вітчизняних атомних електростанцій.
Тобто, зважаючи, що направлення ДАЗВ до КОДА листа № 03-970/6 від 20.03.2018 з проханням щодо включення до переліку об'єктів, які будуть споруджуватися за кошти в обсязі 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва централізованого сховища відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР вітчизняних атомних електростанцій, Об'єктів, розташованих на території зони відчуження, яка входить до складу Іванківського району Київської області, говорить лише про взаємодію Державного агентства з Адміністрацією в питаннях здійснення державного управління у сфері поводження з радіоактивними відходами, і не означає про наявність у КОДА беззаперечних підстав для прийняття розпорядження № 169 від 22.03.2018, оскільки встановленою чинним законодавством є процедура прийняття розпоряджень голови облдержадміністрації, яка має бути дотримана, суд дійшов висновку, що винесення такого розпорядження без дотримання передбаченої Регламентом процедури його прийняття є передчасним.
ІІ. Надалі, 13.04.2018 розпорядженням № 243 голови Адміністрації - Горгана О.Л. внесені зміни до розпорядження від 22.03.2018 № 169, яким були внесені зміни щодо пунктів 1 та 2 додатку.
Суд зауважує, що через внесення змін відбулося розширення об'єктів соціального призначення до загальної кількості 18-ти об'єктів. При цьому, коригувань щодо Спірних об'єктів, визначених розпорядженням від 22.03.2018 № 169, не вносилось.
Варто відмітити, що так як внесення змін до розпорядження відбувається шляхом винесення головою облдержадміністрації відповідного розпорядження, ідентичною є процедура прийняття проекту про внесення змін, що встановлена Регламентом для порядку внесення та розгляду проектів розпоряджень голови облдержадміністрації.
Як свідчать матеріали справи, Адміністрація звернулася до Іванківської, Поліської райдержадміністрацій та Міськвиконкому м. Славутич з листом № 11-21/1402 від 11.04.2018 «Про надання пропозицій», в якому просила до 11:00 год 12.04.2018 надати в порядку пріоритетності з наявними експертними звітами та проектно-кошторисною документацією перелік об'єктів соціального призначення, на спорудження яких можуть бути спрямовані кошти.
Зі змісту листа № 11-21/1402 від 11.04.2018 випливає про необхідність надання Іванківською, Поліською райдержадміністраціями та Міськвиконкомом м. Славутич пропозицій щодо об'єктів, на спорудження яких можливо спрямовувати кошти.
З матеріалів справи видно, що у своєму листі № 07-23-1752 від 11.04.2018 Іванківська райдержадміністрація надала перелік об'єктів соціального призначення, на які виготовлено проектно-кошторисну документацію та необхідно спрямовувати кошти у 2018 році. З поданого переліку не убачається про пропозиції щодо включення Спірних об'єктів.
Поліська райдержадміністрація у листі № 7-17-6/435 від 12.04.2018 визначила власний перелік об'єктів соціального призначення, на спорудження (будівництво) яких спрямовуються кошти в обсязі 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва. З передбачених 175-ти об'єктів, відомості щодо Спірних об'єктів відсутні.
У листах: № 01-10/737 і № 01-10/743 від 12.04.2018 Виконавчий комітет Славутицької міської ради Київської області визначив перелік об'єктів соціального призначення, на будівництво яких будуть спрямовані кошти замовника будівництва. Надані Департаменту переліки об'єктів не містять включення до нього Спірних об'єктів.
За таких обставин, приймаючи до уваги, що Іванківською, Поліською райдержадміністраціями та Міськвиконкомом м. Славутич до Департаменту не подано пропозицій щодо включення до Розпорядження Спірних об'єктів, з урахуванням того, що матеріали справи не місять доказів направлення КОДА проекту розпорядження № 243 від 13.04.2018 на адресу Іванківської селищної (сільської) ради та Іванківської районної ради для здійснення ними розгляду і внесення пропозицій щодо проекту, суд вважає, що прийняття Оскаржуваного розпорядження відбулося з недотриманням КОДА процедури його прийняття.
Додатково, щодо наявного у матеріалах справи листа № 08-01/122 від 27.03.2018 Державного спеціалізованого підприємства та наказу № 72 від 02.04.2018 Державного агентства, суд наголошує таке.
Наприкінці березня 2018 року третя особа-4 звернулася до третьої особи-1 з листом № 08-01/122 від 27.03.2018, у якому, з метою забезпечення проведення робіт у 2018 році з капітального будівництва та ремонту об'єктів підприємств, що належать до сфери управління ДАЗВ, враховуючи функції Замовника ДСП «УКБЗВ» по об'єктах зони відчуження за бюджетними програмами «Підтримка екологічно безпечного стану у зонах відчуження і безумовного (обов'язкового) відселення» (КПКВК 2408110), «Виконання робіт у сфері поводження з радіоактивними відходами неядерного циклу, будівництво комплексу «Вектор» та експлуатація його об'єктів» (КПКВ 2408090), просила внести зміни до затверджених наказом ДАЗВ переліків об'єктів капітального будівництва і ремонту на 2018 рік. Також у листі, у зв'язку з отриманням експертних звітів на об'єкти (реконструкція залізничної дільниці від ст. Вільча до ст. Янів..., мостів через річку Уж біля бувшого с. Черевач та лісову річку біля бувшого с. Залісся...), Державне спеціалізоване підприємство просило внести зміни до затвердженого наказом ДАЗВ переліку об'єктів капітального будівництва на 2018 рік від 27.02.2018 № 46. Листом № 08-01/122 третя особа-4 направила на розгляд та затвердження проекти переліків об'єктів капітального будівництва та ремонту у зоні відчуження на 2018 рік за зазначеними бюджетними програмами, і зокрема, до вказаного переліку були включені Спірні об'єкти.
За п. 8 Положення про Державне агентство України з управління зоною відчуження, ДАЗВ у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Державне агентство відповідно до покладених на нього завдань у сфері управління зоною відчуження і зоною безумовного (обов'язкового) відселення має право, зокрема, виконує в межах повноважень, передбачених законом, функції замовника на будівництво або делегує їх генеральній будівельній організації (підрядній організації) у порядку, встановленому законодавством (п. 4).
Так, 02.04.2018 Державним агентством, з метою забезпечення проведення у 2018 році капітального будівництва (ремонту) об'єктів підприємств, що належать до сфери управління ДАЗВ, у зоні відчуження і зоні безумовного (обов'язкового) відселення, ефективного використання державних коштів, на виконання пункту 6 Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки екологічно безпечного стану в зонах відчуження і безумовного (обов'язкового) відселення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.02.2011 № 202, пункту 7 Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для виконання робіт у сфері поводження з радіоактивними відходами неядерного циклу, будівництво комплексу «Вектор» та експлуатація його об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 березня 2011 року № 196, та враховуючи звернення Державного спеціалізованого підприємства з управління капітальним будівництвом зони відчуження від 27.03.2018 № 08-01/122, прийнято наказ № 72, яким затверджено: Переліки об'єктів капітального будівництва (ремонту) на 2018 рік (додатки №№ 1, 2, 3, 4); обов'язки замовника капітального будівництва (ремонту) об'єктів, зазначених у переліках, покласти на ДСП «УКБЗВ»; визнано накази ДАЗВ про затвердження переліків капітального будівництва (ремонту) від 27.02.2018 №№ 44, 45, 46 такими, що втратили чинність.
Як свідчать дані переліку об'єктів капітального будівництва (ремонту) на 2018 рік, третьою особою-1 були затверджені Спірні об'єкти, замовником капітального будівництва (ремонту) яких визначено третю особу-4.
З огляду на наведене, приймаючи до уваги, що наказ № 72 від 02.04.2018 Державного агентства носить організаційно-розпорядчий характер, а його прийняття не свідчить про наявність у КОДА беззаперечних підстав для прийняття Спірного розпорядження, позаяк встановленою чинним законодавством є процедура прийняття розпоряджень голови облдержадміністрації та внесення до них змін, що має бути дотримана, з урахуванням того, що у Оскаржуваному розпорядженні не міститься посилань на наказ № 72 від 02.04.2018 Державного агентства, суд дійшов висновку, що наказ № 72 від 02.04.2018 Державного агентства міг бути прийнятим Адміністрацією до уваги у питаннях необхідності прийняття певного розпорядження про внесення змін, однак не виключною підставою для прийняття Розпорядження.
У рамках висвітленого епізоду, суд також звертає увагу на наступне.
23 лютого 2011 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 202, якою затверджено Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки екологічно безпечного стану в зонах відчуження і безумовного (обов'язкового) відселення.
Згідно п. 1 вказаного Порядку, він визначає механізм використання коштів, передбачених у державному бюджеті за програмою "Підтримка екологічно безпечного стану у зонах відчуження і безумовного (обов'язкового) відселення".
02 березня 2011 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 196, якою затвердив Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для виконання робіт у сфері поводження з радіоактивними відходами неядерного циклу, будівництва комплексу "Вектор" та експлуатації його об'єктів.
Пунктом 1 означеного Порядку передбачено, що він визначає механізм використання коштів, передбачених у державному бюджеті за програмою "Виконання робіт у сфері поводження з радіоактивними відходами неядерного циклу, будівництво комплексу "Вектор" та експлуатація його об'єктів".
Головним розпорядником бюджетних коштів згідно відмічених Порядків є Мінприроди, розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня та відповідальним виконавцем бюджетної програми є ДАЗВ.
Державне агентство, в силу п.п. 3, 8 Положення, здійснює державне управління у сфері поводження з радіоактивними відходами, та у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
02 квітня 2018 року Державним агентством прийнято наказ № 72, який підписано головою ДАЗВ -Петруком В.В.
Висвітлений наказ прийнято на виконання постанов Кабінету Міністрів України від 23 лютого 2011 року № 202 та від 02 березня 2011 року № 196.
Цим наказом затверджено Переліки об'єктів капітального будівництва (ремонту) на 2018 рік, до яких включено Спірні об'єкти.
Згідно положень вказаного наказу, фінансування робіт: «Реконструкція мосту через річку Уж біля бувшого с. Черевач у зоні відчуження Іванківського району Київської області» та «Реконструкція мосту через лісову річку біля бувшого с. Залісся у зоні відчуження Іванківського району Київської області», проводиться за бюджетною програмою.
Отже, приймаючи до уваги, що лист № 03-970/6 від 20.03.2018 Державного агентства не є наказом організаційно-розпорядчого характеру, враховуючи, що наказом № 72 від 02.04.2018 ДАЗВ визначено самостійний напрямок фінансування робіт: «Реконструкція мосту через річку Уж біля бувшого с. Черевач у зоні відчуження Іванківського району Київської області» та «Реконструкція мосту через лісову річку біля бувшого с. Залісся у зоні відчуження Іванківського району Київської області», суд відзначає, що дані обставини додатково свідчать про відсутність у відповідача обґрунтованої можливості прийняти наказ № 72 від 02.04.2018 до уваги при винесенні розпорядження № 243 від 13.04.2018.
В частині питання затвердження Спірним розпорядженням певних об'єктів, на спорудження (будівництво) яких спрямовуються кошти в обсязі 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва Централізованого сховища для зберігання відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР вітчизняних атомних електростанцій, суд наголошує на такому.
Як вже зазначалося в мотивувальній частині рішення, з структури норми статті 3 Закону слідує, що кошти в обсязі 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва спрямовуються замовником будівництва централізованого сховища на спорудження об'єктів соціального призначення у місті Славутичі, Іванківському і Поліському районах Київської області, перелік яких затверджується Київською обласною державною адміністрацією.
Таким чином, з вказаних положень випливає як про порядок фінансування об'єктів соціального призначення, які споруджуватимуться у місті Славутичі, Іванківському і Поліському районах Київської області, так і повноваження КОДА на затвердження переліку визначених нею об'єктів.
Наразі варто відмітити, що за п. 58 Регламенту, головний розробник готує пояснювальну записку до проекту розпорядження (додаток 3), що повинна містити необхідні розрахунки, обґрунтування і прогнози соціально-економічних та інших результатів реалізації виданого розпорядження.
Згідно п.п. 3, 8 пояснювальної записки (додаток 3 Регламенту), обґрунтовуючи «Правові аспекти» в записці зазначаються правові підстави розроблення проекту розпорядження та перелік нормативно-правових актів, що діють у відповідній сфері суспільних відносин. При наданні «Прогнозів результатів» додається прогнозна оцінка результатів виконання розпорядження, зазначаються критерії (показники), за якими оцінюється їх ефективність, порівнюються досягнуті результати з прогнозованими, аналізуються можливі ризики та заходи щодо їх мінімізації. Критерії оцінки ефективності повинні зазначатися в конкретних одиницях (грошові одиниці, одиниці продукції тощо). Прогнозні розрахунки та критерії оцінки ефективності можуть додаватися до пояснювальної записки.
Таким чином, з огляду на приписи ст. 3 Закону та положення п. 58 Регламенту, слідує висновок, що обов'язковим є зазначення в пояснювальній записці до проектів розпоряджень № 169 від 22.03.2018 та № 243 від 13.04.2018: а) переліку нормативно-правових актів, що діють у відповідній сфері суспільних відносин; б) даних щодо: прогнозної оцінки результатів виконання розпоряджень в площині питання спорудження об'єктів соціального призначення; критеріїв (показників), за якими оцінюється ефективність результатів виконання розпоряджень в контексті питання спорудження об'єктів соціального призначення; порівняння досягнутих результатів з прогнозованими; аналізу можливих ризиків у процесі спорудження об'єктів соціального призначення та заходів щодо їх мінімізації. При цьому, критерії оцінки ефективності повинні зазначатися в конкретних одиницях (грошові одиниці, одиниці продукції тощо).
В п. 3 «Правові аспекти» пояснювальної записки до проекту розпорядження № 169 від 22.03.2018 вказано, що проект розпорядження розроблено відповідно до Законів України "Про цеві державні адміністрації" та "Про поводження з відпрацьованим ядерним паливом щодо розміщення, проектування та будівництва централізованого сховища відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР вітчизняних атомних електростанцій".
Як свідчить п. 8 «Прогноз результатів» пояснювальної записки до проекту розпорядження № 169 від 22.03.2018, оцінка результатів виконання розпорядження зводиться до можливості спрямовування коштів в обсязі 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва централізованого сховища відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР вітчизняних атомних електростанцій на спорудження об'єкту соціального призначення у Іванківському районі Київської області.
Водночас, незважаючи на те, що сфера відповідних суспільних відносин зачіпає питання як правових засад поводження з відпрацьованим ядерним паливом, зберігання відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР, створення єдиної системи та оптимізації структури поводження з відпрацьованим ядерним паливом вітчизняних атомних електростанцій, так і питання соціально-економічного розвитку прилеглих територій, що включає в себе спорудження об'єктів соціального призначення, всупереч вимогам п. 58 Регламенту в пояснювальній записці (додаток 3) до проекту розпорядження № 169 від 22.03.2018 не міститься:
- переліку нормативно-правових актів, що діють у відповідній сфері суспільних відносин, а саме посилань на Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності", який встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, Закон України "Про архітектурну діяльність", котрий визначає правові та організаційні засади здійснення архітектурної діяльності і спрямований на формування сприятливого життєвого середовища, досягнення естетичної виразності, економічної доцільності і надійності будинків, споруд та їх комплексів;
- відомостей щодо: критеріїв (показників), за якими оцінюється ефективність результатів виконання розпоряджень в розрізі питання спорудження об'єктів соціального призначення; порівняння досягнутих результатів з прогнозованими; аналізу можливих ризиків при спорудженні об'єктів соціального призначення та заходів щодо їх мінімізації.
Відтак дане, відповідно, свідчить про неповноту як правового аспекту проекту розпорядження, так і прогнозу результату в питанні спорудження об'єктів соціального призначення.
За таких обставин, зважаючи, що на адресу Іванківської селищної (сільської) ради та Іванківської районної ради проекти № 169 від 22.03.2018 та № 243 від 13.04.2018 для здійснення ними розгляду і внесення пропозицій щодо об'єктів соціального призначення не надсилались, з урахуванням того, що у своєму листі № 11-21/1402 від 11.04.2018 Адміністрація просила надати перелік об'єктів соціального призначення в межах питання спорудження таких об'єктів, враховуючи, що від Іванківської, Поліської райдержадміністрацій та Міськвиконкому м. Славутич не поступало до КОДА пропозицій про включення Спірних об'єктів до переліку, який затверджений Розпорядженням, приймаючи до уваги, що в пояснювальній записці до проекту розпорядження № 169 від 22.03.2018 не наведено повного переліку нормативно-правових актів, що діють у відповідній сфері суспільних відносин і не міститься відомостей про: критерії (показники), за якими оцінюється ефективність результатів виконання розпоряджень в розрізі питання спорудження об'єктів соціального призначення; порівняння досягнутих результатів з прогнозованими; аналіз можливих ризиків у процесі спорудження об'єктів соціального призначення та заходів щодо їх мінімізації, суд доходить до висновку про прийняття Оскаржуваного розпорядження не у відповідності до приписів п.п. 1, 3, 6 ч. 2 ст. 2 КАС України, а тому наявні підстави для його скасування.
Окремо, суд вважає за необхідне зупинитися на питанні реалізації позивачем права на звернення до суду з позовом, з приводу чого слід зауважити наступне.
Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 Кодексу адміністративного судочинства України.
У справі за Конституційним Поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
<...> поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» має один і той же зміст.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.
Не поширюють свою дію ці положення й на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних (можливо позасудових) форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Статтями 2, 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.
З матеріалів справи вбачається, що позивач є жителем смт. Іванків Київської області.
З огляду на викладене, зважаючи, що Конституцією України забезпечується право кожного на судовий захист, приймаючи до уваги, що ОСОБА_1, як жителю Іванківського району, державою гарантовано право та надана реальна здатність на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідної територіальної громади, враховуючи, що відсутність надсилання КОДА на адресу Іванківської селищної (сільської) ради проекту Спірного розпорядження для здійснення нею розгляду і внесення пропозицій призвело як до обмеження інтересів відповідної ради у прийнятті участі у розгляді проекту Розпорядження, яким затверджені Спірні об'єкті, так і до позбавлення можливості ОСОБА_1 через відповідну раду реалізувати своє право на участь у місцевому самоврядуванні, суд дійшов до висновку про наявність правових підстав для звернення позивачем за захистом своїх прав та інтересів шляхом подання відповідного позову до суду.
За ст. 73 КАС України, належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.
Згідно ст. 75 КАС України достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи.
Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання (ст. 76 КАС України).
У відповідності до ч.ч. 2, 4 ст. 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин. Суд не може витребовувати докази у позивача в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, окрім доказів на підтвердження обставин, за яких, на думку позивача, відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів.
За переконанням суду, відповідач не довів правомірності прийнятого ним рішення, та не надав суду достатніх беззаперечних доказів в обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його заперечення.
Статтею 90 КАС України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Надаючи оцінку кожному окремому специфічному доводу всіх учасників справи, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи, суд застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
Наведена позиція ЄСПЛ також застосовується у практиці Верховним Судом, що, як приклад, відображено у постанові від 28 серпня 2018 року (справа № 802/2236/17-а).
Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, виходячи з наведених висновків в цілому, суд дійшов висновку про задоволення позову, з урахуванням поданих уточнень, ОСОБА_1 в повному обсязі.
Про стягнення судових витрат позивач не просив.
Керуючись статтями 6, 72-77, 241-246, 250, 255 КАС України, суд, -
1. Позов ОСОБА_1, з урахуванням заяви б/н від 14.06.2018 «Про зміну предмету позову», задовольнити повністю.
2. Визнати противоправним та скасувати розпорядження голови Київської обласної державної адміністрації від 22.03.2018 № 169 «Про затвердження Переліку об'єктів соціального призначення, на спорудження (будівництво) яких спрямовуються кошти в обсязі 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва Централізованого сховища для зберігання відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР вітчизняних атомних електростанцій», з урахуванням змін внесених розпорядженням голови Київської обласної державної адміністрації від 13.04.2018 № 243 «Про внесення змін до розпорядження голови Київської обласної державної адміністрації від 22.03.2018 № 169», а саме: в частині затвердженого Переліку об'єктів соціального призначення, на спорудження (будівництво) яких спрямовуються кошти в обсязі 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва Централізованого сховища для зберігання відпрацьованого ядерного палива реакторів типу ВВЕР вітчизняних атомних електростанцій, щодо пунктів 1 та 2 додатку, зокрема:
1. Реконструкція мосту через річку Уж біля бувшого с. Черевач у зоні відчуження Іванківського району Київської області;
2. Реконструкція мосту через лісову річку біля бувшого с. Залісся у зоні відчуження Іванківського району Київської області.
Рішення, відповідно до ст. 255 КАС України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано, а у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного провадження.
Повний текст рішення складено 27.02.2019.
Суддя К.С. Пащенко