20 лютого 2019 рокуЛьвів№ 857/365/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого-судді - Мікули О.І.,
суддів - Качмара В.Я., Курильця А.Р.,
з участю секретаря судового засідання - Федчук М.Р.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові в залі суду апеляційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року у справі № 1340/4721/18 за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії, -
суддя в 1-й інстанції - Коморний О.І.,
час ухвалення рішення - 15.11.2018 року,
місце ухвалення рішення - м. Львів,
дата складання повного тексту рішення - 15.11.2018 року,
Позивач - ОСОБА_2 звернувся в суд з позовом до відповідачів - Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області, в якому просив визнати протиправними дії у вигляді відмови Міністерства внутрішніх справ України вчинені у формі письмової відповіді, оформленої листом №15/2-3518 від 21 вересня 2018 року призначити йому одноразову грошову допомогу відповідно до Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 850 в сумі 352400,00 грн.; зобов'язати Головне Управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області повторно надіслати Міністерству внутрішніх справ України документи для призначення йому одноразової грошової допомоги відповідно до Постанови КМУ від 21 жовтня 2015 року №850; зобов'язати Міністерство внутрішніх справ України прийняти рішення про призначення та виплату йому одноразової грошової допомоги в розмірі 200-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності 18 червня 2018 року відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року №850 в сумі 352400,00 грн. без вирахування раніше виплаченої суми та скерувати таке рішення до Головного Управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області для проведення виплати; зобов'язати Головне Управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області виплатити йому одноразову грошову допомогу відповідно до Постанови КМУ від 21 жовтня 2015 року №850 у розмірі 200-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності 18 червня 2018 року відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року №850 у сумі 352400,00 грн. без вирахування раніше виплаченої суми.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року позов задоволено частково. Визнано протиправною відмову Міністерства внутрішніх справ України викладену у формі листа №15/2-3518 від 21 вересня 2018 року щодо призначення ОСОБА_2 одноразової грошової допомоги відповідно до Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 850 у сумі 352400,00 грн. Зобов'язано Головне управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області повторно надіслати Міністерству внутрішніх справ України документи для призначення ОСОБА_2 одноразової грошової допомоги відповідно до Постанови КМУ від 21 жовтня 2015 року №850. Зобов'язано Міністерство внутрішніх справ України прийняти рішення щодо призначення та виплати одноразової грошової допомоги ОСОБА_2 відповідно до "Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року №850. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, відповідач - Міністерство внутрішніх справ України оскаржило його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки тому факту, що відповідно до пп.2 п.3 Порядку № 850 грошова допомога призначається і виплачується у разі установлення працівникові міліції інвалідності, що настала внаслідок поранення (контузії, травми або каліцтва), отриманого під час виконання ним службових обов'язків, а також інвалідності, що настала в період проходження служби в органах внутрішніх справ або не пізніше ніж через три місяці після звільнення із служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ. Таким чином, формулювання причини інвалідності від захворювання, пов'язаного із участю в бойових діях при виконанні службових обов'язків, як підстава для виплати зазначеної вище допомоги, у вказаному Законі та Постанові Кабінету Міністрів України відсутня. Враховуючи наведене, МВС України не має достатніх правових підстав для розгляду матеріалів про призначення одноразової грошової допомоги ОСОБА_2 та прийняття відповідного рішення відповідно до Порядку № 850, оскільки матеріали призначення допомоги не відповідають зазначеним у вказаному Порядку вимогам. Апелянт також звертає увагу на те, що виплату одноразової грошової допомоги при повторних оглядах МСЕК обмежено законодавцем терміном два роки, а тому, оскільки після первинного огляду МСЕК пройшло більше 2 років, відсутні правові підстави для призначення позивачеві одноразової грошової допомоги відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року №850. Просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року, прийняте у справі № 1340/4721/18 в частині задоволених позовних вимог, а в іншій частини залишити без змін.
Справа розглянута судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження.
Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому вказав, що Законом України "Про міліцію" не встановлено обмежень щодо виплати одноразової грошової допомоги, які передбачені п.4 Порядку №850. Вказана норма Порядку №850 не позбавляє позивача права на отримання одноразової грошової допомоги, а тільки встановлює обмеження у розмірі проведення виплати нарахованої суми грошової допомоги в залежності від часу повторного встановлення інвалідності із втратою працездатності після первинного встановлення втрати працездатності або встановлення причини втрати працездатності.
Представник позивача - ОСОБА_4 у судовому засіданні не погодився з доводами апеляційної скарги і вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, який ухвалив законне та обґрунтоване рішення. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.
Інші учасники справи у судове засідання не прибули, про дату, час і місце апеляційного розгляду повідомлені належним чином, тому суд вважає можливим проведення розгляду справи в їх відсутності за наявними у справі матеріалами, та на основі наявних у ній доказів.
Заслухавши суддю-доповідача та пояснення представника позивача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзив на апеляційну скаргу в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що позивач - ОСОБА_2 проходив службу на різних посадах у органах внутрішніх справ.
Наказом №11 ос від 13 січня 2011 року по особовому складу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області ОСОБА_2 звільнено у відставку за ст.65 п."А" (за віком) Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України.
28 лютого 2011 року ОСОБА_2 встановлено ІІІ групу інвалідності, у зв'язку із захворюванням, пов'язаним із участю в бойових діях при виконання службових обов'язків.
18 червня 2018 року при повторному огляді позивачу встановлено ІІ групу інвалідності, у зв'язку із захворюванням, пов'язаним із участю в бойових діях при виконання службових обов'язків.
З метою отримання одноразової грошової допомоги ОСОБА_2 звернувся до Головного управління внутрішніх справ України у Львівській області для призначення одноразової грошової допомоги.
Листом №15/2-3518 від 21 вересня 2018 року Головне управління внутрішніх справ України у Львівській області повідомило позивача про те, що у Департаменті фінансово-облікової політикиУкраїни розглянуто матеріали з питання призначення одноразової грошової допомоги ОСОБА_2 та повернуто без прийняття рішення через невідповідність вимогам п.4 Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 850 у зв'язку з тим, що після первинного огляду МСЕК пройшло більше 2 років.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що позивач має право на отримання одноразової грошової допомоги відповідно до ч.6 ст.23 Закону України "Про міліцію", при цьому таке право не обмежене у часі, вирішальним є лише наявність причинно-наслідкового зв'язку між інвалідністю та службою в органах внутрішніх справ, а тому відповідач протиправно відмовив у призначенні ОСОБА_2 одноразової грошової допомоги, у зв'язку з втратою працездатності. Разом з тим, оскільки вирішення питань про призначення та виплати грошової допомоги належить до виключної компетенції відповідача Міністерства внутрішніх справ України та не належить до компетенції адміністративного суду, то заявлений позов необхідно задовольнити частково шляхом визнання протиправною відмови Міністерства внутрішніх справ України та зобов'язання Міністерства внутрішніх справ України прийняти рішення щодо призначення та виплати одноразової грошової допомоги ОСОБА_2 відповідно до Порядку №850. При цьому, позовна вимога про зобов'язання Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області виплатити одноразову грошову допомогу відповідно до Порядку №850 заявлена позивачем передчасно та задоволенню не підлягає, оскільки Міністерством внутрішніх справ України не прийнято відповідне рішення щодо призначення та виплати одноразової грошової допомоги.
Даючи правову оцінку таким висновкам суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступних підстав.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
До набрання чинності Законом України "Про Національну поліцію", тобто до 07 листопада 2015 року, порядок виплати одноразової грошової допомоги було врегульовано нормами ст.23 Закону України "Про міліцію" та Порядком та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року №850.
Відповідно до ч.6 ст.23 Закону України "Про міліцію" у разі поранення (контузії, травми або каліцтва), заподіяного працівнику міліції під час виконання ним службових обов'язків, яке призвело до встановлення йому інвалідності, а також інвалідності, що настала в період проходження служби в органах внутрішніх справ або не пізніше ніж через три місяці після звільнення зі служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ, залежно від ступеня втрати працездатності йому виплачується одноразова грошова допомога в розмірі, зокрема, 200-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб, - у разі встановлення інвалідності II групи, в порядку та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України. Визначення ступеня втрати працездатності працівником міліції у період проходження служби в органах внутрішніх справ у кожному випадку ушкодження здоров'я здійснюється в індивідуальному порядку відповідно до законодавства.
П.5 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію" Закон України "Про міліцію" визнано таким, що втратив чинність.
Разом з тим, за змістом п. 15 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" вказаного Закону право на отримання одноразової грошової допомоги, інших виплат, передбачених Законом України "Про міліцію", зберігається і здійснюється в порядку, що діяв до набрання чинності Законом України "Про Національну поліцію".
Порядок та умови призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції визначений Постановою Кабінету Міністрів України постановою № 850 від 21 жовтня 2015 року, яка набрала законної сили 31 жовтня 2015 року.
Відповідно до п.2 Порядку № 850 днем виникнення права на отримання грошової допомоги у разі встановлення працівнику міліції інвалідності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності є дата встановлення втрати працездатності, що зазначена в довідці медико-соціальної експертної комісії.
Пп.2 п.3 Порядку № 850 передбачає, що грошова допомога призначається і виплачується у разі установлення працівникові міліції інвалідності, що настала внаслідок поранення (контузії, травми або каліцтва), отриманого під час виконання ним службових обов'язків, а також інвалідності, що настала в період проходження служби в органах внутрішніх справ або не пізніше ніж через три місяці після звільнення із служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ, у розмірі: 250-кратного прожиткового мінімуму, установленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, - у разі встановлення інвалідності I групи; 200-кратного прожиткового мінімуму, установленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, - у разі встановлення інвалідності II групи; 150-кратного прожиткового мінімуму, установленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, - у разі встановлення інвалідності III групи.
Згідно з п.4 Порядку № 850, якщо протягом двох років працівникові міліції після первинного встановлення інвалідності із втратою працездатності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності під час повторного огляду буде встановлено згідно з рішенням медико-соціальної експертної комісії вищу групу чи іншу причину інвалідності або більший відсоток втрати працездатності, що дає йому право на отримання грошової допомоги в більшому розмірі, виплата проводиться з урахуванням раніше виплаченої суми.
П.7 Порядку № 850 передбачає, що працівник міліції, якому призначається грошова допомога у разі встановлення інвалідності чи часткової втрати працездатності без установлення інвалідності, подає за місцем служби такі документи: заяву (рапорт) про виплату грошової допомоги у зв'язку з установленням інвалідності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності за формою згідно з додатком до цих Порядку та умов; довідку медико-соціальної експертної комісії про результати визначення у застрахованої особи ступеня втрати професійної працездатності (у відсотках).
Керівник органу внутрішніх справ, у якому проходив (проходить) службу працівник міліції, подає МВС в 15-денний строк з дня реєстрації документи, зазначені в п.6 або 7 Порядку № 850, висновок щодо виплати грошової допомоги (п. 8 Порядку № 850).
Відповідно до п.9 Порядку № 850 Міністерство внутрішніх справ України в місячний строк після надходження зазначених у п.8 Порядку №850 документів приймає рішення про призначення або, у випадках передбачених п. 14 Порядку № 850, про відмову в призначенні грошової допомоги і надсилає його разом із зазначеними документами керівникові органу внутрішніх справ, у якому проходив (проходить) службу працівник міліції, для видання наказу про виплату такої допомоги, або у разі відмови - для письмового повідомлення осіб із зазначенням мотивів відмови.
Колегія суддів звертає увагу на те, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.
З системного аналізу вищенаведених правових норм можна дійти висновку про те, що чинне законодавство передбачає чіткий алгоритм дій щодо порядку та умов призначення і виплати відповідної одноразової грошової допомоги, а також чітко регламентовані повноваження Міністерства внутрішніх справ України за результатами розгляду матеріалів про призначення одноразової грошової допомоги, а саме: прийняття рішення про призначення одноразової грошової допомоги або про відмову у призначенні такої допомоги.
Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи, відповідач, не прийнявши за результатом розгляду документів про виплату ОСОБА_2 одноразової грошової допомоги жодного з зазначених вище рішень, всупереч п.9 Порядку № 850 листом №15/2-3518 від 21 вересня 2018 року повернув матеріали про призначення одноразової грошової допомоги позивачеві без прийняття рішення.
Колегія суддів звертає увагу на те, що спосіб, у який Міністерство внутрішніх справ України розглянуло заяву та документи про виплату позивачу одноразової грошової допомоги у зв'язку з встановленням ІІ групи інвалідності, Законом України "Про міліцію" та Порядком № 850 не передбачені, а тому є протиправними.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 30 січня 2018 року у справі № 822/1579/17 та в постанові від 03 жовтня 2018 року №361/7249/18, і відповідно до вимог ч.5 ст.242 КАС України враховується судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.
Таким чином, враховуючи встановлену протиправність дій Міністерства внутрішніх справ України щодо повернення без прийняття рішення заяви позивача про призначення йому одноразової грошової допомоги, колегія суддів вважає, що відповідно до ст.245 КАС України належним способом захисту порушеного права позивача у спірних правовідносинах є зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_2 про призначення та виплату одноразової грошової допомоги у зв'язку із встановленням ІІ групи інвалідності внаслідок захворювання, пов'язаного з проходженням служби в органах внутрішніх справ відповідно до Закону України "Про міліцію", постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції" від 21 жовтня 2015 року № 850 та прийняти відповідне рішення в порядку, визначеному п.9 Порядку №850.
При цьому, колегія суддів вважає, що оскільки Міністерство внутрішніх справ України рішення про призначення позивачу чи відмову у призначенні одноразової грошової допомоги у зв'язку з встановленням ІІ групи інвалідності не приймало, і спір у цій справі виник між позивачем та МВС України щодо протиправного повернення відповідачем документів позивача без прийняття рішення, висновок суду першої інстанції про зобов'язання Міністерства внутрішніх справ України прийняти рішення щодо призначення та виплату одноразової грошової допомоги ОСОБА_2 відповідно до "Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року №850 є передчасним, і у задоволенні позовних вимог у цій частині необхідно відмовити.
Разом з тим, суд першої інстанції не надав належної оцінки вказаним обставинам, що призвело до ухвалення помилкового рішення, у зв'язку з чим рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню.
Крім того, щодо позовної вимоги про зобов'язання Головне Управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області повторно надіслати Міністерству внутрішніх справ України документи для призначення позивачу одноразової грошової допомоги відповідно до Постанови КМУ від 21 жовтня 2015 року №850, то з аналізу вищенаведених правових норм Порядку №850 вбачається прямий обов'язок Головного Управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області направити МВС України документи для призначення позивачу одноразової грошової допомоги для їх розгляду та прийняття відповідного рішення при зверненні особи з відповідною заявою та визначеним переліком документів, а тому колегія суддів не вбачає підстав за таких обставин для задоволення цієї позовної вимоги.
Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).
Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
З врахуванням усіх вищенаведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції неповно з'ясував обставини, які мають значення для справи та прийняв рішення з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, у зв'язку з чим відповідно до вимог ст.317 КАС України рішення суду підлягає скасуванню з прийняттям нового судового рішення про часткове задоволення позовних вимог.
Керуючись ст. 242, 243, 246, 250, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року у справі № 1340/4721/18 скасувати, та прийняти постанову, якою позов задовольнити частково.
Визнати протиправними дії Міністерства внутрішніх справ України щодо повернення без прийняття рішення заяви ОСОБА_2 про призначення йому одноразової грошової допомоги у зв'язку із встановленням ІІ групи інвалідності.
Зобов'язати Міністерство внутрішніх справ України повторно розглянути заяву ОСОБА_2 про призначення та виплату одноразової грошової допомоги у зв'язку із встановленням ІІ групи інвалідності внаслідок захворювання, пов'язаного з проходженням служби в органах внутрішніх справ відповідно до Закону України "Про міліцію", постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції" від 21 жовтня 2015 № 850 та прийняти відповідне рішення.
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає за винятками, визначеними п.2 ч.5 ст.328 КАС України протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий - суддя О. І. Мікула
судді В. Я. Качмар
А. Р. Курилець
Повне судове рішення складено 25 лютого 2019 року.