Постанова
Іменем України
20 лютого 2019 року
м. Київ
справа № 287/578/16-ц
провадження № 61-1757св17
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Висоцької В. С.,
суддів: Лесько А. О., Мартєва С. Ю., Пророка В. В., Штелик С. П. (суддя-доповідач)
розглянув в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області на рішення Олевського районного суду Житомирської області від 09 серпня 2017 року у складі судді Волощука В. В. та ухвалу апеляційного суду Житомирської області від 29 листопада 2017 року у складі суддів: Трояновської Г. С., Коломієць О. С., Павицької Т. М.,
учасники справи:
позивач - заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Олевської міської об'єднаної територіальної громади Житомирської області,
відповідачі: Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, ОСОБА_1, управління економічного розвитку, інфраструктури з питань містобудування та з питань цивільного захисту Олевської районної державної адміністрації Житомирської області,
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2016 року заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, ОСОБА_1, управління економічного розвитку, інфраструктури з питань містобудування та з питань цивільного захисту Олевської районної державної адміністрації Житомирської області про визнання недійсним наказу, скасування рішення про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку та зобов'язання її повернути.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що наказом від 27 травня 2015 року № 6-2226/14-15-СГ Головного управління Держземагенства у Житомирській області, правонаступником якого є Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2 га у власність ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства на території Тепеницької сільської ради Олевського району Житомирської області (нині - Олевської міської об'єднаної територіальної громади Житомирської області), кадастровий номер НОМЕР_1. На підставі зазначеного наказу ОСОБА_1 видано свідоцтво на право власності на відведену земельну ділянку та здійснено державну реєстрацію речових прав на неї. Разом з тим, передача земельної ділянки у власність ОСОБА_1 здійснена з порушенням норм законодавства, оскільки її проведено без виготовлення агрохімічного паспорта земельної ділянки, наявність якого є обов'язковою для затвердження проекту землеустрою.
Позивач також вказував, що надання земельних ділянок у власність у зоні незаконного видобутку бурштину на території Житомирської області, у тому числі в Олевському районі, ставить під сумнів те, що земельні угіддя будуть використовуватися за призначенням, тому зазначена земельна ділянка підлягає поверненню до земель запасу Олевської міської об'єднаної територіальної громади (колишньої Тепеницької сільської ради Олевського району).
З урахуванням викладеного позивач просив визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держземагенства у Житомирській області від 27 травня 2015 року № 6-2226/14-15-СГ; скасувати рішення реєстраційної служби Олевського районного управління юстиції Житомирської області про державну реєстрацію речових прав на земельну ділянку ОСОБА_1 № 21672913 від 28 травня 2015 року (свідоцтво про право власності НОМЕР_2); зобов'язати ОСОБА_1 повернути земельну ділянку площею 2 га, кадастровий номер НОМЕР_1 до земель запасу Олевської міської об'єднаної територіальної громади (колишньої Тепеницької сільської ради Олевського району Житомирської області).
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Олевського районного суду Житомирської області від 09 серпня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.
Рішення суду мотивовано тим, що у статті 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (в редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин) під поняттям «агрохімічна паспортизація земель сільськогосподарського призначення» розуміється обов'язкове агрохімічне обстеження ґрунтів з видачею агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки, в якому фіксуються початкові та поточні рівні забезпечення поживними речовинами ґрунтів, рівні їх забруднення токсичними речовинами та радіонуклідами. Відповідно до пункту 3.5. Порядку ведення агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України № 536 від 11 жовтня 2011 року, наявність агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки є обов'язковою при передачі земельних ділянок у власність, користування, наданні дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару) земельної ділянки, консервації та рекультивації земель і в інших випадках, передбачених законодавством. Аналіз вказаних норм законодавчих та підзаконних актів не дає чіткого визначення державного органу, який зобов'язаний видавати агрохімічний паспорт. Перелік документів для затвердження проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства згідно статті 50 Закону України «Про землеустрій» є вичерпним і вимога надання додаткових матеріалів та документів, не включених до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки категорично заборонена (статті 118, 186-1 ЗК України). Крім того, прокурор в обґрунтування заявлених вимог покликається також на ту обставину, що на території Олевського району Житомирської області мають місце випадки незаконного видобування бурштину, який є корисною копалиною загальнодержавного значення. Прокурор не довів і не надав доказів стосовно наявності корисних копалин на земельній ділянці, яка була передана ОСОБА_1, та, що це саме корисна копалина загальнодержавного значення, у даному випадку бурштин. Не надано представником позивача і не встановлено у судовому засіданні доказів того, що спірна земельна ділянка використовується не за цільовим призначенням, і перебуває в адміністративно-територіальних межах Олевської міської об'єднаної територіальної громади (колишньої Тепеницької сільської ради Олевського району) Житомирської області, в інтересах якої звернувся прокурор до суду.
Короткий зміст ухвали суду апеляційної інстанції
Ухвалоюапеляційного суду Житомирської області від 29 листопада 2017 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Ухвала суду апеляційної інстанції мотивована тим, що Законом України «Про землеустрій» визначено вичерпний перелік документів до проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, де не значиться виготовлення агрохімічного паспорта земельної ділянки. Зі змісту позовної заяви та апеляційної скарги вбачається, що основною підставою для скасування оспорюваного наказу прокурор зазначає відсутність агрохімічного паспорта при виготовленні проекту відведення земельної ділянки у власність. Таким чином, прокурор посилається на те, що отримання земельної ділянки із порушенням вимог земельного законодавства та без належного дослідження її агрохімічного складу може призвести до незаконного видобутку бурштину, поклади якого виявлені на території Олевської міської об'єднаної територіальної громади Житомирської області.Проте, агрохімічний паспорт поля, земельної ділянки - це документ, що містить дані про агрохімічні характеристики ґрунтів і стан їх забруднення токсичними речовинами та радіонуклідами. Агрохімічне обстеження грунтів проводиться з метою здійснення контролю за динамікою їх родючості. Із додатку до Порядку ведення агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки вбачається, що агрохімічний паспорт передбачає визначення стану ґрунту за певними показниками, проте не встановлює наявності корисних копалин на земельній ділянці. У своїй апеляційній скарзі прокурор посилається також на те, що судом першої інстанції не надано оцінки доказам нецільового використання земельної ділянки. Зазначена обставина не може бути підставою для задоволення позову, який пред'явлено з підстав незаконного, на думку позивача, надання земельної ділянки, а не її використання в подальшому (використання не за цільовим призначенням), тобто доводи щодо нецільового використання земельної ділянки мають значення при розгляді питання про витребування земельної ділянки у особи у зв'язку із нецільовим її використанням, а не на стадії вирішення питання про законність передачі її у власність. До того ж, не встановлено, що ОСОБА_1 здійснює нецільове використання своєї земельної ділянки.
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
У касаційній скарзі, поданій у грудні 2017 року, заступник прокурора Житомирської області просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди дійшли помилкового висновку про те, проект землеустрою не включає в себе наявність агрохімічного паспорту, оскільки такий паспорт є обов'язковим не у складі проекту землеустрою, а як окремий документ, який виготовляється при передачі земельної ділянки незалежно від виготовлення землевпорядної документації. Тому виготовлення агрохімічного паспорта є обов'язковим при передачі земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства ОСОБА_1
12 березня 2018 року справу передано до Верховного Суду.
Відповідно до пункту 4 розділу XIII Перехідні положення ЦПК України у редакції Закону України № 2147-VIII від 03 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» касаційні скарги (подання) на судові рішення у цивільних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Згідно частини третьої статті 3 ЦПК України провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Згідно статті 388 ЦПК України судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.
Відповідно до частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
За частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої й апеляційної інстанцій
Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення.
Суди установили, що наказом Головного управління Держземагенства у Житомирській області, правонаступником якого є Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, від 27 травня 2015 року № 6-2226/14-15-СГ затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2 га у власність ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства на території Тепеницької сільської ради Олевського району Житомирської області (нині - Олевської міської об'єднаної територіальної громади Житомирської області), кадастровий номер НОМЕР_1. На підставі зазначеного наказу ОСОБА_1 видано свідоцтво на право власності на відведену земельну ділянку та здійснено державну реєстрацію речових прав на неї.
За змістом статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 33 ЗК України (тут і далі у редакції, чинній станом на 27 травня 2015 року) земельні ділянки, призначені для ведення особистого селянського господарства, можуть передаватися громадянами у користування юридичним особам України і використовуватися ними для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення цих земельних ділянок.
Згідно із частиною першою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Статтею 118 ЗК України визначено порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами. Частиною дев'ятою цієї статті передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної або комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 ЗК України, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
За змістом частини третьої статті 50 Закону України «Про землеустрій» (у редакції, чинній станом на 27 травня 2015 року) проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок включають: завдання на розроблення проекту землеустрою; пояснювальну записку; копію клопотання (заяви) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у разі формування та/або зміни цільового призначення земельної ділянки за рахунок земель державної чи комунальної власності); рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у випадках, передбачених законом); письмову згоду землевласника (землекористувача), засвідчену нотаріально (у разі викупу (вилучення) земельної ділянки в порядку, встановленому законодавством), або рішення суду; довідку з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями; матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування (у разі формування земельної ділянки); відомості про обчислення площі земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки); копії правовстановлюючих документів на об'єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці (за наявності таких об'єктів); розрахунок розміру втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (у випадках, передбачених законом); розрахунок розміру збитків власників землі та землекористувачів (у випадках, передбачених законом); акт приймання-передачі межових знаків на зберігання (у разі формування земельної ділянки); акт перенесення в натуру (на місцевість) меж охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель за їх наявності (у разі формування земельної ділянки); перелік обмежень у використанні земельних ділянок; викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки); кадастровий план земельної ділянки; матеріали перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) (у разі формування земельної ділянки); матеріали погодження проекту землеустрою.
Згідно із частиною сьомою статті 186-1 ЗК України органам, зазначеним у частинах першій-третій цієї статті, при погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки забороняється вимагати, зокрема, додаткові матеріали та документи, не включені до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до статті 50 Закону України «Про землеустрій».
За змістом статті 37 Закону України «Про охорону земель» (у редакції, чинній станом на 27 травня 2015 року) власники та землекористувачі, в тому числі орендарі, земельних ділянок зобов'язані здійснювати заходи щодо охорони родючості ґрунтів, передбачені цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
Контроль за динамікою родючості ґрунтів проводиться за допомогою їх агрохімічного обстеження, про що видаються агрохімічні паспорти, в яких фіксуються початкові та поточні рівні забезпечення поживними речовинами ґрунтів і рівня їх забруднення.
Дані агрохімічної паспортизації земель використовуються в процесі регулювання земельних відносин при: передачі у власність або надання у користування, в тому числі в оренду, земельної ділянки; зміні власника земельної ділянки або землекористувача; проведенні грошової оцінки земель; визначенні розміру плати за землю; здійсненні контролю за станом родючості ґрунтів.
Форма агрохімічного паспорта та порядок його ведення встановлюється центральним органом виконавчої влади з питань аграрної політики.
Згідно із статтею 54 Закону України «Про охорону земель» (у редакції, чинній станом на 27 травня 2015 року) ведення моніторингу земель здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, за участю центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, моніторингвключає в себе агрохімічне обстеження ґрунтів, контроль якісного стану ґрунтів, агрохімічну паспортизацію земельних ділянок.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» під агрохімічною паспортизацією земель сільськогосподарського призначення розуміється обов'язкове агрохімічне обстеження ґрунтів з видачею агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки, в якому фіксуються початкові та поточні рівні забезпечення поживними речовинами ґрунтів, рівнів їх забруднення токсичними речовинами та радіонуклідами.
Згідно пунктів 1.3., 1.4. Порядку ведення агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11 жовтня 2011 року № 536, агрохімічний паспорт поля, земельної ділянки є результатом агрохімічної паспортизації всіх земель сільськогосподарського призначення, яка проводиться з метою державного контролю за зміною показників родючості, забруднення ґрунтів токсичними речовинами і радіонуклідами, раціонального використання земель сільськогосподарського призначення. Об'єктами агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення є: рілля, у тому числі зрошувана, осушена; сіножаті і пасовища; багаторічні насадження.
Отже, агрохімічний паспорт земельної ділянки є результатом агрохімічної паспортизації всіх земель сільськогосподарського призначення, яка проводиться з метою державного контролю за зміною показників родючості, забруднення ґрунтів токсичними речовинами і радіонуклідами, раціонального використання земель сільськогосподарського призначення, але не належить до переліку документів, які витребовуються в обов'язковому порядку при відведенні земельних ділянок у власність.
Порядок набуття у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, визначений ЗК України, Законом України «Про землеустрій» не встановлює вимоги щодо надання агрохімічного паспорту земельної ділянки, тобто, агрохімічна паспортизація земельних ділянок не покладається на громадянина, зацікавленого у приватизації земельної ділянки, а є складовою моніторингу ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення, що здійснюється центральним органом виконавчої влади, що
реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Агрохімічний паспорт земельної ділянки відображає показники родючості, забруднення ґрунтів токсичними речовинами і радіонуклідами та не відображає площу залягання корисних копалин, а тому доводи позивача про те, що отримання земельної ділянки без належного дослідження її агрохімічного складу може призвести до незаконного видобутку бурштину, поклади якого виявлені на території Олевської міської об'єднаної територіальної громади Житомирської області, є необґрунтованими.
Посиланням на порушення вимог Кодексу України про надра при передачі землі у власність відповідачу із наданням викопіювання з геологічної карти гіпсометричних планів розташування покладів корисних копалин на території Олевської міської об'єднаної територіальної громади Житомирської областіпозивач вимоги не обґрунтовував та не доводив.
Крім того, відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року кожна фізична та юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальним принципами міжнародного права.
Основною метою статті 1 Першого протоколу до Конвенції є попередження свавільного захоплення власності, конфіскації, експропріації та інших порушень безперешкодного користування своїм майном. При цьому в своїх рішенням ЄСПЛ постійно вказує на необхідність дотримання справедливої рівноваги між інтересами суспільства та фундаментальними правами окремої людини (наприклад, рішення у справі «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня 1982 року, «Новоселецький проти України» від 11 березня 2003 року, «Федоренко проти України» від 1 червня 2006 року). Необхідність забезпечення такої рівноваги відображена в структурі статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Зокрема, необхідно, щоб була дотримана обґрунтована пропорційність між застосованими заходами та переслідуваною метою, якої намагаються досягти шляхом позбавлення особи її власності.
Таким чином, особу можна позбавити її власності лише в інтересах суспільства, на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права, а при вирішенні питання про можливість позбавлення особи власності слід дотримуватися справедливої рівноваги між інтересами суспільства та правами власника.
Також ЄСПЛ у своїй практиці зауважує, що при визначенні суспільних інтересів завдяки безпосередньому знанню суспільства та його потреб національні органи мають певну свободу розсуду, оскільки вони першими виявляють проблеми, які можуть виправдовувати позбавлення власності в інтересах суспільства та знаходять засоби для їх вирішення (наприклад, рішення у справах «Хендісайд проти Сполученого Королівства» від 07 грудня 1976 року, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1986 року).
Отже, створена Конвенцією система захисту покладає саме на національні органи влади обов'язок визначальної оцінки щодо існування проблеми суспільного значення, яка виправдовує як заходи позбавлення права власності, так і необхідність запровадження заходів з усунення несправедливості.
З урахуванням викладеного, покладення на громадянина, зацікавленого у приватизації земельної ділянки, обов'язку проведення агрохімічної паспортизації земельної ділянки, що є складовою моніторингу ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення, який здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, суперечить змісту положень статей 116, 118, 186, 186-1 ЗК України, Закону України «Про землеустрій» та свідчить про порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року в аспекті реалізації права громадянина на приватизацію земельної ділянки.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Таким чином, доводи касаційної скарги не спростовують правильність висновків судів.
Відповідно до частини першої статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись статтями 400, 410, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,
Касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області залишити без задоволення.
Рішення Олевського районного суду Житомирської області від 09 серпня 2017 року та ухвалу апеляційного суду Житомирської області від 29 листопада 2017 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий В. С. Висоцька
Судді: А. О. Лесько
С.Ю. Мартєв
В. В. Пророк
С. П. Штелик