Іменем України
20 лютого 2019 року
Київ
справа №819/1354/16
провадження №К/9901/23009/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Шарапи В. М.
розглянувши у письмовому провадженні в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Тернопільській області, Атестаційної комісії № 11 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року (суддя Дерех Н. В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2017 року (судді Глушко І. В., Макарик В. Я., Судова-Хом'юк Н. М.),
І. Суть спору
1. У жовтні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Тернопільській області (далі - ГУ НП), Атестаційної комісії № 11 ГУ НП, у якому просить визнати незаконним та скасувати рішення Атестаційної комісії № 11 ГУ НП від 07 жовтня 2016 року, оформлене протоколом ОП № 15.00037872.0077378 та зазначене в атестаційному листі щодо невідповідності ОСОБА_1 займаній посаді та звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
2. Позовні вимоги мотивовані тим, що законних підстав для атестування не було, і провели його з порушенням процедури, визначеної Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ від 17 листопада 2015 року № 1465 (далі - Інструкція № 1465).
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Суди встановили, що згідно з наказом ГУ НП № 40 о/с від 07 листопада 2015 року ОСОБА_1 призначений на посаду інспектора ДПС роти ДПС ДАІ, підпорядкованої управлінню підпорядкованої ГУ НП з присвоєнням спеціального звання «старший сержант поліції», як такий, що прибув з Міністерства внутрішніх справ України в порядку переатестування відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ від 02 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII).
4. Наказом ГУ НП від 12 лютого 2016 року № 221 «Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління національної поліції в Тернопільській області» з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівня, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, на підставі статті 57 Закону № 580-VIII та вимог Інструкції №1465 наказано починаючи з 15 лютого 2016 року провести атестування поліцейських ГУ НП, створити в ГУ НП атестаційні комісії № 1, № 2, № 3, № 4, № 5, № 6, № 7. Цим же наказом керівникам відділів поліції, структурних підрозділів ГУ НП доручено скласти списки поліцейських, які підлягають атестуванню, скласти атестаційні листи на поліцейських.
5. Атестаційні комісії ГУ НП № 8, № 9, № 10, № 11, № 12 створено відповідно до наказу від 16 серпня 2016 року. Персональний склад Атестаційної комісії № 11 ГУ НП затверджений наказом ГУ НП від 25 серпня 2016 року № 1587.
6. За змістом атестаційного листа, складеного на старшого сержанта поліції ОСОБА_1 від 12 серпня 2016 року, за період проходження служби на займаній посаді він зарекомендував себе з позитивної сторони, як добросовісний, дисциплінований співробітник.
7. За результатами тестування на загальні навички отримав 24 балів із 60 можливих при мінімумі 25 балів, професійного тестування - 26 балів із 60 можливих при мінімумі 25 балів.
8. На підставі цих матеріалів, співбесіди та обговорення члени Атестаційної комісії № 11 ГУ НП більшістю голосів прийняли рішення, що ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність (протокол ОП № 15.00037872.0077378 від 07 жовтня 2016 року).
9. Не погодившись з рішенням Атестаційної комісії № 11 ГУ НП позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив його скасувати рішення та прийняти нове, яким визнати, що старший сержант поліції ОСОБА_1 відповідає займаній посаді. Апеляційна атестаційна комісія Західного регіону № 4 більшістю голосів відхилили скаргу позивача.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
10. Тернопільський окружний адміністративний суд постановою від 13 грудня 2016 року у задоволенні позову відмовив.
11. Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 02 березня 2017 року залишив постанову суду першої інстанції без змін.
12. Свої рішення суди мотивували тим, що атестування позивача провели відповідно до вимог законодавства та на підставі наданих повноважень. Доводи позивача про порушення його прав під час прийняття оскаржуваного рішень не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи. Зокрема суди попередніх інстанцій зауважили, що рішення Атестаційної комісії № 11, оформлене протоколом ОП № 15.00037872.0077378 від 07 жовтня 2016 року, прийняте в межах компетенції атестаційної комісії, відповідає вимогам Інструкції № 1465 і висновки цього органу ґрунтуються на повно і всебічно з'ясованих обставинах щодо особи позивача і його професійних якостей.
IV. Касаційне оскарження
13. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове - про задоволення позовних вимог.
14. Свої вимоги мотивує, зокрема, тим, що атестування провели за відсутності законних підстав, в органи поліції його перевели як такого що відповідає займаній посаді і безстроково. Висновки атестаційної комісії поверхові, вибіркові і безпідставні.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
15. Відповідно до пункту 1 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 580-VIII він набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, крім: пунктів 1, 2, 3, 7-13, 15, 17-18 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; частина 7 статті 15 та частина 5 статті 21 цього Закону, які набирають чинності з 1 січня 2017 року.
16. Закон № 580-VIII опублікували 6 серпня 2015 року та він набрав чинності 7 листопада 2015 року.
17. Між тим, пункти 1, 2, 3, 7 - 13, 15, 17- 18 розділу XI «Прикінцеві та Перехідні положення» цього Закону набрали чинності з 7 серпня 2015 року.
18. Відповідно до пунктів 9, 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VIII працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.
19. Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.
20. Вказані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.
21. Згідно з пунктом 12 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VIII працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції відповідно до такої схеми співвідношення спеціальних звань, зокрема капітан міліції - капітан поліції.
22. Відповідно до статті 58 Закону № 580-VIII призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.
23. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту.
24. Відповідно до частини першої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
25. Відповідно до частини другої, третьої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
26. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками. Положення аналогічного змісту містить пункт 3 Інструкції № 1465.
27. Відповідно до частини четвертої статті 57 Закону № 580-VIII рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.
VІ. Висновки Верховного Суду
28. У цій справі встановлено, що позивача призначили на службу в органах поліції з 07 листопада 2015 року за його згодою (відповідно до пунктів 9, 12 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 580-VIII) як такого, що прибув з Міністерства внутрішніх справ в порядку переатестування.
29. З огляду на положення пункту 9 Прикінцевих і перехідних положень і статті 58 Закону № 580-VIII, а також з урахуванням змісту наказу від 07 листопада 2015 року № 40 о/с позивача призначили на службу в поліції безстроково, а його кандидатура є такою, що відповідає займаній посаді.
30. У цьому зв'язку слід зазначити, що наведений у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII перелік підстав для атестування поліцейського є вичерпним. Кожна із цих підстав передбачає наявність передумов, які власне і визначають необхідність її проведення. Зокрема, атестування поліцейського для вирішення питання про його звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність має ґрунтуватися на дійсних (об'єктивних) підставах так вважати, як-от: неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо. Наявність підстав для атестування повинно з'ясовуватися і мати своє обґрунтування щодо кожного поліцейського.
31. Атестування поліцейських (як колишніх працівників органів внутрішніх справ, так і тих, які вперше прийняті на службу безпосередньо в органи поліції) допускається виключно з підстав, визначених Законом № 580-VIIІ.
32. Покликання лише на мету атестування поліцейського, призначеного на посаду в органах поліції безстроково, але за відсутності для цього законних підстав, на думку колегії суддів, не доводить правомірності цього атестування.
33. З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій в частині того, що атестування позивача було правомірним, оскільки відповідало меті цього заходу, визначеній в частині першій статті 57 Закону № 580-VIIІ, ґрунтуються на помилковому трактуванні наведених положень Закону № 580-VIIІ.
34. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди попередніх інстанцій також вважали, що висновки Атестаційної комісії № 11 ГУ НП є обґрунтованими і правильними. З огляду на межі касаційного перегляду і обсяг повноважень суд касаційної інстанції не може на власний розсуд оцінювати докази в цій частині спору.
35. Між тим, висновки атестаційної комісії (як результат атестування поліцейського) є наслідком власне атестування (як процедури) і якщо для останнього не було підстав, передбачених законом, то і результат атестування не може бути правомірним.
36. При прийнятті рішень суди покликалися на мету атестації, визначену в Законі № 580-VIIІ, втім поза увагою залишили те, чи були законні підстави для того, щоб атестувати позивача. Зокрема, не з'ясованим в цій справі є те, чи претендував позивач на призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу (пункт 1 частини другої статті 57 Закону № 580-VIII), чи стосовно нього існували обґрунтовані причини, які спонукали до вирішення питання про переміщення його на нижчу посаду через службову невідповідність чи для вирішення питання про його звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність як підстав для атестування (пункти 2, 3 частини другої статті 57 Закону № 580-VIII).
37. З огляду на викладене колегія суддів вважає, що висновки судів попередніх інстанцій в цій справі є поспішними і помилковими, оскільки не з'ясованими залишилися обставини, які мають істотне значення для правильного вирішення цього спору.
38. З урахуванням положень частин другої, четвертої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України судові рішення, які є предметом касаційного перегляду в цій справі, підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
VII. Судові витрати
39. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2017 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
Головуючий М. І. Смокович
Судді О. В. Білоус
В. М. Шарапа