20 лютого 2019 рокуЛьвів№ 857/675/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Онишкевича Т.В.,
суддів Кухтея Р.В., Обрізка І.М.,
з участю секретаря судових засідань Джули В.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,
суддя у І інстанції Маєцька Н.Д.,
час ухвалення рішення 16 год. 16 хв.,
місце ухвалення рішення м. Ужгород,
дата складення повного тексту рішення не зазначено,
23 вересня 2018 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому після уточнення своїх вимог просив:
1) визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області (далі - ГУ Держгеокадастру) щодо ненадання на підставі його заяви, зареєстрованої 2 березня 2018 року за № О-603/0/17-18, дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населеного пункту на території Неветленфолівської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області;
2) зобов'язати ГУ Держгеокадастру розглянути у визначеному законом порядку заяву ОСОБА_2, зареєстровану у відповідача 2 березня 2018 року за № О-603/0/17-18, та за результатами розгляду такої прийняти вмотивоване рішення у відповідності до вимог статті 118 Земельного кодексу України у формі наказу про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 із земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населеного пункту на території Неветленфолівської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області, або про відмову у наданні такого дозволу.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року у справі № 0740/1016/18 вказаний позов було задоволено. При цьому суд першої інстанції виходив із того, що ГУ Держгеокадастру не було прийнято рішення по суті заяви ОСОБА_2 щодо надання дозволу або відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки відповідач у своєму листі від 28 березня 2018 року № О-603-1182/0/18-18 за результатами розгляду клопотання повідомив позивача про те, що його клопотання не може бути задоволено у встановленому законом порядку. Тому слід зобов'язати відповідача повторно розглянути зазначену заяву позивача та прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або про відмову у наданні такого дозволу.
У апеляційній скарзі ГУ Держгеокадастру просить зазначене судове рішення скасувати та відмовити в задоволенні позову. Вимоги за апеляційною скаргою обґрунтовує тим, що відповідач діяв в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. На звернення ОСОБА_2 було надано обґрунтовану та вичерпну відповідь. При цьому апелянт зазначає, що положення статті 118 Земельного кодексу України не містять приписів, якими би встановлювався обов'язок приймати рішення у формі наказу.
Позивач ОСОБА_2 подав апеляційному суду відзив на апеляційну скаргу, у якому просив залишити рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу без задоволення. Вважає оскаржуване судове рішення законним та обґрунтованим.
Учасники справи, належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, на виклик апеляційного суду не прибули, що відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає розгляду справи.
Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи із такого.
Як безспірно встановлено судом першої інстанції, позивач ОСОБА_2 15 лютого 2018 року звернувся до ГУ Держгеокадастру із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1200 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за адресою Закарпатська область, Виноградівський район, с. Неветленфолу за межами населеного пункту, яку було зареєстровано 2 березня 2018 за № О-603/0/17-18.
Листом від 28 березня 2018 року № О-603/0-11820/18-18 ГУ Держгеокадастру повідомило позивача, що його клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою не може бути задоволено, оскільки за інформацією відділу Держгеокадастру у Виноградівському районі Закарпатської області зазначена на графічних матеріалах земельна ділянка відноситься до категорії земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, охорони та іншого призначення.
Не погодившись із такими діями ГУ Держгеокадастру, ОСОБА_2 ініціював вирішення даного публічно-правового спору у судовому порядку.
Даючи правову оцінку правильності правильності вирішення судом першої інстанції позовних вимог ОСОБА_2 оскаржуваним рішенням, суд апеляційної інстанції виходить із такого.
Як визначено пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення № 15), Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Держгеокадастр у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 зазначеного Положення).
Відповідно до пункту 7 Положення № 15 Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України (далі - ЗК України), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
Відповідно до пункту «б» частини 1 статті 81 ЗК України громадяни України набувають право власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Частиною 1 статті 116 ЗК України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Як визначено частиною 2 статті 116 ЗК України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до пункту «в» частини 3 статті 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених вказаним Кодексом.
Пунктом «б» частини 1 статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Частиною 4 статті 122 ЗК України встановлено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою вказаної статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено статтею 118 ЗК України.
Як передбачено частиною 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з частиною 7 статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними.
Щодо посилання апелянта на те, що чинним законодавством не встановлено обов'язку приймати всі рішення у формі наказу, апеляційний суд зазначає таке.
У частині 7 статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою:
а) надати дозвіл;
б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.
В свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини 7 статті 118 ЗК України.
Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, частиною 7 статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.
Статтею 118 ЗК України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення чи листа. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.
Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521).
У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.
Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15 травня 2013 року № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.
Таким чином, апеляційний суд приходить до переконання, що відсутність належним чином оформленого наказу ГУ Держгеокадастру про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листа про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом.
Таким чином, на думку апеляційного суду, слід погодитись з висновком суду першої інстанції, що в даному випадку має місце протиправна бездіяльність.
У зв'язку з цим, апеляційний суд вважає вірним висновок суду першої інстанції і щодо необхідності зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та прийняти належним чином оформлене рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або про відмову у наданні такого дозволу.
Підсумовуючи викладене апеляційний суд дійшов висновку, що доводи апелянта висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.
Порушень норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права поза межами вимог апелянта та доводів, викладених у апеляційній скарзі, у ході апеляційного розгляду справи встановлено не було.
З огляду на викладене суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а відтак апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.
Підстав для зміни розподілу судових витрат за наслідками апеляційного перегляду справи у відповідності до вимог частини 6 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства немає.
Керуючись статтями 241, 243, 272, 286, 308, 310, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,
апеляційну Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року у справі № 0740/1016/18/18 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя Т. В. Онишкевич
судді Р. В. Кухтей
І. М. Обрізко
Постанова у повному обсязі складена 21 лютого 2019 року.