21 лютого 2019 рокуЛьвів№ 857/1764/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді: Глушка І.В.,
суддів: Большакової О.О., Макарика В.Я.,
за участю секретаря судового засідання: Омеляновської Л.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради на рішення Рівненського міського суду Рівненської області від 11 січня 2019 року, ухвалене суддею Галінською В.В. у м. Рівне о 12:51, повний текст якого складений 11 січня 2019 року, у справі № 569/22726/18 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради про скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення, -
30 листопада 2018 року позивач - ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до відповідача - Управління державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради, у якому просив скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення №051А/01-22 від 23 листопада 2018 року.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що підставою для накладення адміністративного стягнення є невиконання вимог припису, однак об»єктивною перешкодою в отриманні декларації про початок будівельних робіт є відсутність документів на земельну ділянку. У судовому порядку було визнано неправомірною відмову Рівненської міської ради про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та зобов»язано Рівненську міську раду повторно розглянути питання щодо відведення земельної ділянки площею 208 кв.м для обслуговування частини житлового будинку АДРЕСА_2.
Позивач не заперечує факт добудови до частини житлового будинку АДРЕСА_2. Разом з тим, зауважує, що за вказане порушення вимог законадавства у сфері містобудівної діяльності відповідачем вже було притягнуто його до адміністративної відповідальності постановою №024А/01-22 від 20.07.2018.
Зауважує, що оскаржувана постанова дублює адміністративне правопорушення, яке визначено постановою про накладення адміністративного стягнення по справі про адміністративне правопорушення №024А/01-22 від 20.07.2018, що на думку позивача, порушує вимоги ст. 61 Конституції України, якою встановлено неможливість повторного притягнення до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.
Крім того, зазначає, що відповідачем при накладенні адміністративного стягнення не враховано характеру вчиненого правопорушення, особу порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, які пом»якшують його відповідальність.
Позивач вважає накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 5100 грн протиправним, оскільки вчинене ним правопорушення є малозначним.
Рішенням Рівненського міського суду Рівненської області від 11 січня 2019 року адміністративний позов задоволено частково. Змінено постанову про накладення адміністративного стягнення по справі про адміністративне правопорушення №051А/01-22 від 23 листопада 2018 року про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1 ст. 188-42 КУпАП, та накладення на нього стягнення у вигляді штрафу в розмірі 5100,00 грн, оголосивши ОСОБА_1 усне зауваження.
Рішення мотивоване тим, що позивач не довів та не надав суду доказів відсутності у своїх діях порушення, проте при цьому відповідач також не спростував доводи, зазначені позивачем, щодо того, що під час винесення постанови не були прийняті до уваги загальні правила накладення стягнення за адміністративне правопорушення та обставини, що пом"якшують відповідальність за адміністративне правопорушення.
Приймаючи до уваги характер та обставини вчиненого правопорушення, відсутність будь-яких шкідливих наслідків, враховуючи особу порушника, який раніше до адміністративної відповідальності не притягувався, а також те, що він є пенсіонером, інвалідом 2-ої групи, призначена пенсія є єдиним джерелом надходження коштів, разом з тим, в нього на утриманні є син інвалід 1-ої групи, враховуючи щире розкаяння позивача, вчинене правопорушення суд визнає малозначним і вважає необхідним змінити захід стягнення за адміністративне правопорушення за ч.1 ст.188-42 КУпАП, оголосивши позивачу усне зауваження.
Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення ухвалене з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню з підстав, викладених у апеляційній скарзі. Просить скасувати оскаржуване судове рішення та ухвалити нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що приписом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради №81-ПП від 13.07.2018 ОСОБА_1 зобов»язано в термін до 13.09.2018 набути право на виконання будівельних робіт відповідно до ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Вказаний припис позивачем не оскаржувався та вимоги припису у встановлений управлінням термін виконані не були.
Зазначає, що Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553, не містить виключень, за яких суб»єкт містобудування може бути звільнений від виконання обов»язку, покладеного на нього згідно з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. В свою чергу, при накладенні адміністративного стягнення управлінням враховано пом»якшуючі обставини та до позивача застосовано адміністративне стягнення в мінімальному розмірі, передбаченому санкцією ч.1 ст. 188-42 КУпАП. Водночас зауважує, що КУпАп не містить положень, які б надавали суду повноваження змінювати адміністративне стягнення, передбачене ч.1 ст. 188-42 КУпАП, на інше - не передбачене з накладенням штрафу.
В судове засідання сторони не з'явились, хоча були повідомлені належним чином про час та місце розгляду справи у суді, а тому суд вважає за можливе розглянути справу без їх участі та відповідно до вимог ч.4 ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювати.
Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити з наступних підстав.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Частиною 1 статті 6 Закону № 3038-VI передбачено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, органами державного архітектурно-будівельного контролю, до яких, у відповідності до частини третьої цієї статті, належать структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
За приписами п. 6 ч. 1 ст. 7 Закону № 3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.
Відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до ст.41 Закону № 3038-VІ постановою Кабінету Міністрів України №553 від 23.05.2011 було затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (Далі - Порядок № 553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Згідно з п. 3 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється посадовими особами органів державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до їх посадових інструкцій та функціональних повноважень.
Пунктом 5 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Відповідно до пункту 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Так, судом першої інстанції достовірно встановлено, матеріалами справи підтверджено, що у період з 03.07.2018 по 13.07.2018 Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради проведено позапланову перевірку на об"єкті "Будівництво на АДРЕСА_1» в ході проведення якої виявлено, що ОСОБА_1 виконує будівельні роботи з будівництва житлового будинку на відстані 0,1-0,2 м від житлового будинку на АДРЕСА_2 без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об»єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта.
Як наслідок, 13.07.2018 головним спеціалістом інспекційно-адміністративного відділу Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради Столярчуком А.Г. ОСОБА_1 було видано припис №81-ПП про порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. Згідно з вимогами даного припису ОСОБА_1 зобов»язано в термін до 13.09.2018 набути право на виконання будівельних робіт відповідно до ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»
Під час проведення позапланової перевірки в період з 01.11.2018 по 12.11.2018 спеціалістом управління встановлено, що ОСОБА_1 вимоги припису №81-ПП від 13.07.2018 не виконав, оскільки не набув право на виконання будівельних робіт на об"єкті "Будівництво на АДРЕСА_1», чим порушив абз.4 п. 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів україни від 23.05.2011 №553.
23 листопада 2018 року заступником начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради Дядусь М.М. винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення № 051А/01-22, якою ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1 ст. 188-42 КУпАП, та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 5100, 00 грн.
ОСОБА_1, вважаючи постанову по справі про адміністративне правопорушення №051А/01-22 від 23.11.2018 протиправною, звернувся до суду з вимогою про її скасування.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, колегія суддів виходить з наступного.
Згідно ст. 245 КУпАП завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.
В свою чергу, згідно з п.1 ст.247 КУпАП обов'язковою умовою притягнення особи до адміністративної відповідальності є наявність події адміністративного правопорушення. Наявність події правопорушення доводиться шляхом надання доказів.
Зазначена норма встановлює обов'язок суб'єкта владних повноважень щодо доказування правомірності своїх рішень, дій чи бездіяльності. Оскільки позивач проти вчинення правопорушення заперечує, відповідач зобов'язаний подати докази на спростування таких заперечень.
В силу ст.7 КУпАП ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв'язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом. Провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності. Застосування уповноваженими на те органами і посадовими особами заходів адміністративного впливу провадиться в межах їх компетенції, у точній відповідності з законом.
Відповідно до ст.251 КУпАП доказами в справі про адміністративне правопорушення, є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Як слідує зі змісту оскаржуваної постанови, підставою для притягнення позивача до адмістративної відповідальності слугувало порушення абз.4 п. 14 Порядку №553, а саме невиконання вимог припису №81-ПП від 13.07.2018 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, виданого головним спеціалістом інспекційно-адміністративного відділу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради.
Суд апеляційної інстанції, здійснивши перевірку рішення суб»єкта владних повноважень щодо відповідності критеріям правомірності, визначених ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до абз.4 п. 14 Порядку №553 суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Відповідальність за вчинення правопорушення, передбаченого ч.1 ст. 188-42 КУпАП, настає в разі невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю та тягне за собою накладення штрафу від трьохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Таким чином, приймаючи оскаржувану постанову про накладення адміністративного стягнення, відповідачем оцінено наявні докази, повно і об'єктивно досліджено всі обставини справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю, як це передбачено ст.252 КУпАП.
Водночас колегія суддів вважає безпідставними доводи позивача щодо порушення відповідачем при накладенні адміністративного стягнення вимог ст. 61 Конституції України, якою визначено, що ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.
Позивач зазначає, що постановою по справі про адміністративне правопорушення №024А/01-22 від 20.07.2018 Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради на нього було накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 4290,00 грн.
Колегією суддів з наявних в матеріалах справи доказів встановлено, що постановою по справі про адміністративне правопорушення №024А/01-22 від 20.07.2018 було притягнено на ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, відповідальність за яке передбачена ч.4 ст. 96 КУпАП.
Водночас в межах спірних правовідносин предметом оскарження є постанова про накладення адміністративного стягнення за вчинення правопорушення, відповідальність за яке передбачена ч.1 ст. 188-42 КУпАП, чим спростовуються доводи позивача щодо його притягнення до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.
Слід зазначити, що матеріали справи не містять жодних доказів, які б свідчили про відсутність у діях ОСОБА_1 складу адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1 ст. 188-42 КУпАП. Факт невиконання вимог припису №81-ПП від 13.07.2018 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, виданого головним спеціалістом інспекційно-адміністративного відділу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради, позивачем також не заперечується.
При цьому колегія суддів зазначає наступне.
Так, згідно ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
В силу частини 1 статті 245 КАС України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити адміністративний позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково.
Особливості провадження у справах з приводу рішень, дій та бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності визначено статтею ст. 286 КАС України.
Так, відповідно до ч. 3 цієї статті за наслідками розгляду справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності місцевий загальний суд як адміністративний має право: 1) залишити рішення суб'єкта владних повноважень без змін, а позовну заяву без задоволення; 2) скасувати рішення суб'єкта владних повноважень і надіслати справу на новий розгляд до компетентного органу (посадової особи); 3) скасувати рішення суб'єкта владних повноважень і закрити справу про адміністративне правопорушення; 4) змінити захід стягнення в межах, передбачених нормативним актом про відповідальність за адміністративне правопорушення, з тим, однак, щоб стягнення не було посилено.
Однак судом апеляційної інстанції, всупереч вимог п.4 ч.3 ст. 286 КАС України, частково задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1, змінено захід стягнення, застосувавши до позивача стягнення, яке не передбачене ч.1 ст.188-42 КУпАП - нормативним актом про відповідальність за адміністративне правопорушення, що призвело до ухвалення судом першої інстанції незаконного рішення.
Суд апеляційної інстанції також звертає увагу на те, що оскаржувана постанова по справі про адміністративне правопорушення складена повноважною особою, за своєю формою і змістом відповідає нормам чинного законодавства, розмір штрафу відповідає санкції ч.1 ст. 188-42 КУпАП.
Доказів упередженості відповідача щодо позивача перед судом не доведено. Підстав для сумніву щодо об'єктивності відповідача щодо позивача не вказано.
Аналізуючи вищенаведені законодавчі приписи та фактичні обставини справи, апеляційний суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.
Відповідно до частини першої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Суд першої інстанції не виконав вказані вимоги процесуального закону, оскільки до спірних правовідносин не вірно застосував норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного рішення, яке підлягає скасуванню.
Керуючись статтями 242, 272, 286, 308, 310, 315, 317, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради задовольнити, а рішення Рівненського міського суду Рівненської області від 11 січня 2019 року у справі № 569/22726/18 - скасувати.
В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради про скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення відмовити.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя І. В. Глушко
судді О. О. Большакова
В. Я. Макарик