Іменем України
13 лютого 2019 року
Київ
справа №815/2959/17
провадження №К/9901/33849/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 815/2959/17
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Одеській області, за участі третьої особи - начальника Головного управління Національної поліції в Одеській області Головіна Дмитра Валерійовича, про стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу та моральної шкоди, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 07 липня 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Гусева О. Г., та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Вербицької Н. В., суддів: Джабурії О. В., Крусяна А. В.
1. У травні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Одеській області (далі - ГУНП в Одеській області), за участі третьої особи - начальника Головного управління Національної поліції в Одеській області Головіна Дмитра Валерійовича, про стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу через невиконання рішення суду про поновлення на роботі у розмірі 34639,92 грн. та моральної шкоди у розмірі 100000,00 гривень.
2. В обґрунтування позову зазначає, що згідно з постановою Одеського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року у справі № 815/2923/16, яка набрала законної сили, позивача поновлено на посаді старшого слідчого Авангардівського відділення поліції Овідіопольського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Одеській області та стягнуто з відповідача середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 13379,34 гривень.
2.1. Однак, незважаючи на те, що судове рішення в частині поновлення на посаді звернуто до негайного виконання, рішення у цій частині фактично виконано лише 30 березня 2017 року.
2.2. Вважаючи, що у період з 22 вересня 2016 року по 30 березня 2017 року позивач перебував у вимушеному прогулі, за період якого ГУНП в Одеській області зобов'язане сплатити йому середній заробіток, що підлягає обчисленню, виходячи із розрахунку наведеному в постанові Одеського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року у справі № 815/2923/16, відповідно до якої суд встановив розмір грошового забезпечення у сумі 183,28 грн. за один день вимушеного прогулу.
2.3. Крім того, зазначає, що йому спричинена моральна шкода, яку він оцінює в 100000,00 грн. та обґрунтовує порушенням його законних прав, гарантованих статтею 43 Конституції України.
2.4. Вважаючи дії відповідача незаконними, ОСОБА_1 з метою захисту своїх прав звернувсь до суду з вимогою про стягнення компенсації за затримку виконання судового рішення.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року у справі № 826/2923/16, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2017 року, визнано протиправним та скасовано висновок атестаційної комісії № 4 ГУНП в Одеській області від 25 лютого 2015 року зазначений в Розділі ІV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа, а саме: "4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність"; визнано протиправним та скасовано наказ тимчасово виконуючого обов'язки начальника ГУНП в Одеській області від 08 червня 2016 року № 455 о/с в частині звільнення капітана поліції ОСОБА_1 з посади старшого слідчого Авангардівського відділення поліції Овідіопольського відділу поліції ГУНП в Одеській області з 08 червня 2016 року за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" (через службову невідповідність); поновлено капітана поліції ОСОБА_1 на посаді старшого слідчого Авангардівського відділення поліції Овідіопольського відділу поліції ГУНП в Одеській області; стягнуто з ГУНП в Одеській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 08 червня 2016 року по день поновлення на посаді у загальному розмірі 13379,34 гривень.
4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 березня 2017 року касаційну скаргу ГУНП в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2017 року, повернуто скаржнику.
5. Таким чином, на виконання постанови Одеського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року у справі № 826/2923/16, яка набрала законної сили, ГУНП в Одеській області видано наказ від 30 березня 2017 року № 628 о/с, яким скасовано наказ від 08 червня 2016 року № 455 о/с в частині звільнення зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" (через службову невідповідність) капітана поліції ОСОБА_1, старшого слідчого Авангардівського відділення поліції Овідіопольського відділу поліції ГУНП в Одеській області та поновлено капітана поліції ОСОБА_1 на посаді старшого слідчого Авангардівського відділення поліції Овідіопольського відділу поліції ГУНП в Одеській області, відрахувавши з грошового забезпечення компенсацію за 15 діб невикористаної чергової відпустки за 2016 рік та сплативши грошове забезпечення за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць.
6. Крім того, відповідно до наказу ГУНП в Одеській області від 30 березня 2017 року № 628 о/с виплачено ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу з 08 червня 2016 року по день поновлення на посаді в сумі 13379,34 грн., з урахуванням раніше виплачених сум.
7. Згідно з довідкою Суворовського РЦЗ від 29 травня 2017 року № 414 позивачу виплачено допомогу як безробітному у період з 11 серпня 2016 року по 30 березня 2017 року на загальну суму 20787,94 гривень.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 07 липня 2017 року позовні вимоги задоволено частково.
8.1. Стягнуто з ГУНП в Одеській області на користь ОСОБА_1 заробітної плати за час вимушеного прогулу через невиконання рішення суду про поновлення на роботі у розмірі 3221,74 гривень.
8.2. Стягнуто з ГУНП в Одеській області на користь ОСОБА_1 відшкодування завданої моральної шкоди у розмірі 1600,00 гривень.
8.3. В решті позову - відмовлено.
9. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року постанову Одеського окружного адміністративного суду від 07 липня 2017 року скасовано та прийнято нову, якою в позові відмовлено.
10. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що у зв'язку із затримкою виконання відповідачем рішення суду щодо поновлення на посаді ОСОБА_1, позивачу повинна бути виплачена заробітна плата за час вимушеного прогулу, однак за відрахуванням допомоги по безробіттю, яка ним отримувалась. Крім того, судом першої інстанції моральна шкода позивача оцінена у 1600,00 гривень.
11. Одеський апеляційний адміністративний суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову в позові, виходив того, що наказом ГУНП в Одеській області від 30 березня 2017 року № 628 о/с ОСОБА_1 виплачено грошове забезпечення за час вимушеного прогулу за період з 08 червня 2016 року по день поновлення на посаді. Позивач, вважаючи неналежним розмір грошового забезпечення, який визначений у наказі, мав право його оскаржити в цій частині, проте не скористався таким правом. Враховуючи, що відповідач виплатив суму грошового забезпечення, визначену в наказі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що у відповідача відсутній обов'язок щодо виплати ОСОБА_1 середнього заробітку за час невиконання судового рішення. Разом з цим суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивач обрав неналежний спосіб захисту права, в зв'язку з чим відсутні підстави для задоволення його позову. При цьому, враховуючи, що стягнення моральної шкоди є похідним від вимог про стягнення середнього заробітку за час затримки виконання судового рішення, в їх задоволенні також відмовив.
IV. Касаційне оскарження
12. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
13. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суд першої інстанції правильно вирішивши спір по суті, та визнавши факт несвоєчасного виконання рішення суду про поновлення на роботі, припустився помилки при обчисленні суми, яка підлягає виплаті. Вважає, що суди не надали належної оцінки обставинам справи
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
14. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
15. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
16. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
17. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Відповідно до пункту 6 Розділу ІІІ Порядку та умов виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06 квітня 2016 року № 260 (далі - Порядок № 260) поліцейським, звільненим зі служби в поліції, а потім поновленим на службі у зв'язку з визнанням звільнення незаконним, за час вимушеного прогулу з дня звільнення виплачуються всі види грошового забезпечення (в тому числі премія), які були їм визначені на день звільнення.
19.1. Підставою для нарахування та виплати грошового забезпечення є наказ керівника органу поліції про поновлення особи на службі або скасування наказу про його звільнення.
20. Пунктом 9 Розділу І Порядку № 260 встановлено, що при виплаті поліцейським грошового забезпечення за неповний місяць розмір виплати за кожний календарний день визначається шляхом ділення суми грошового забезпечення за повний місяць на кількість календарних днів у місяці, за який здійснюється виплата.
21. Загальні підстави відшкодування моральної шкоди визначені Цивільним кодексом України (далі - ЦК України).
22. Так, відповідно до частини другої статті 23 ЦК України, моральна шкода полягає: 1) у фізичному болю та стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку з каліцтвом або іншим ушкодженням здоров'я; 2) у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім'ї чи близьких родичів; 3) у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку із знищенням чи пошкодженням її майна; 4) у приниженні честі та гідності фізичної особи, а також ділової репутації фізичної або юридичної особи.
23. Згідно зі статтею 1167 ЦК України моральна шкода, завдана фізичній або юридичній особі неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю, відшкодовується особою, яка її завдала, за наявності її вини, крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті. Моральна шкода відшкодовується незалежно від вини органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, фізичної або юридичної особи, яка її завдала: 1) якщо шкоди завдано каліцтвом, іншим ушкодженням здоров'я або смертю фізичної особи внаслідок дії джерела підвищеної небезпеки; 2) якщо шкоди завдано фізичній особі внаслідок її незаконного засудження, незаконного притягнення до кримінальної відповідальності, незаконного застосування як запобіжного заходу тримання під вартою або підписки про невиїзд, незаконного затримання, незаконного накладення адміністративного стягнення у вигляді арешту або виправних робіт; 3) в інших випадках, встановлених законом.
24. За приписами статті 237-1 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) відшкодування власником або уповноваженим ним органом моральної шкоди працівнику провадиться у разі, якщо порушення його законних прав призвели до моральних страждань, втрати нормальних життєвих зв'язків і вимагають від нього додаткових зусиль для організації свого життя.
25. Відповідно до статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір. Рішення про поновлення на роботі незаконно звільненого або переведеного на іншу роботу працівника, прийняте органом, який розглядає трудовий спір, підлягає негайному виконанню.
26. За правилами частини другої статті 235 КЗпП України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
27. Статтею 236 КЗпП України обумовлено, що у разі затримки власником або уповноваженим ним органом виконання рішення органу, який розглядав трудовий спір про поновлення на роботі незаконно звільненого або переведеного на іншу роботу працівника, цей орган виносить ухвалу про виплату йому середнього заробітку або різниці в заробітку за час затримки.
VI. Позиція Верховного Суду
28. Зазначена вище стаття КЗпП не містить застережень, що власник або уповноважений ним орган не відповідає за затримку виконання рішення про поновлення на роботі незаконно звільненого або переведеного на іншу роботу працівника, якщо працівник не вчинив додаткові дії, в цьому випадку - пред'явлення рішення до примусового виконання, що вказують на його бажання поновитися на роботі.
29. Аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Суду України від 23 червня 2015 року у справі № 21-63а15.
30. За правилами встановленими статтею 370 КАС України судове рішення, яке набрало законної сили, є обов'язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами.
30.1. Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.
31. Частиною другою статті 372 КАС України встановлено, що судове рішення, яке набрало законної сили або яке належить виконати негайно, є підставою для його виконання.
32. При цьому пунктом 3 частини першої статті 371 КАС передбачено, що рішення суду про поновлення на посаді у відносинах публічної служби виконуються негайно.
33. Крім цього, у пункті 34 постанови Пленум Верховного Суду України від 06 листопада 1992 року № 9 "Про практику розгляду судами трудових спорів" вказано, що рішення про поновлення на роботі вважається виконаним з дня видання власником або уповноваженим ним органом про це наказу.
34. Слід зазначити, що рішення органу, який розглядав трудовий спір про поновлення на роботі незаконно звільненого або переведеного працівника, вважається виконаним, коли власником або уповноваженим ним органом видано наказ, розпорядження про допуск до роботи і фактично допущено до роботи такого працівника. При несвоєчасному поновленні працівника на роботі з вини власника або уповноваженого ним органу середній заробіток виплачується йому за чітко визначений законом проміжок часу: з дня винесення відповідного рішення органом, що розглядав трудовий спір, до дня його фактичного виконання.
35. Враховуючи те, що постанова Одеського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року у справі № 826/2923/16 в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді фактично виконана 30 березня 2017 року шляхом видання відповідача відповідного наказу, Верховний Суд не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо відмови в позові та погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно необхідності виплатити позивачу середній заробіток за час затримки виконання судового рішення на підставі 236 КЗпП України.
36. Однак судом першої інстанції під час обчислення належного до виплати позивачу середнього заробітку за час затримки виконання судового рішення помилково застосовано постанову Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100 "Про затвердження Порядку обчислення середньої заробітної плати".
37. При розбіжності між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом перевага надається спеціальному. При цьому загальні норми можуть застосовуватися субсидіарно, тобто, в тих випадках, коли спірні правовідносини не врегульовані нормами спеціального законодавства або врегульовані не повністю.
38. Можливість субсидіарного застосування загальних правових норм до відносин публічної служби, як правило, закріплена у спеціальному законі, що регулює такий вид публічної служби. Подібна законодавча техніка спрямована на усунення прогалин у правовому регулюванні.
39. Так, відповідно до пункту 4 розділу XI Закону України "Про Національну поліцію" до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства застосовуються до цих правовідносин в частині, що не суперечить цьому Закону.
40. Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 року № 988 "Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції" виплата грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів Міністерства внутрішніх справ із специфічними умовами навчання здійснюється в порядку, що затверджується Міністерством внутрішніх справ. Ця норма є відсилочною та обумовлює існування спеціального нормативно-правового акта для унормування порядку (механізму) нарахування і виплати грошового забезпечення поліцейським.
41. Такий "Порядок і умови виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання" затверджено наказом Міністерства внутрішніх справ України № 260 від 06 квітня 2016 року та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 29 квітня 2016 року за № 669/28799.
42. Відповідно до пункту 2 наказу, він набирає чинності з дня його офіційного опублікування та застосовується з дня набрання чинності Законом України "Про Національну поліцію".
43. Вперше Закон № 580-VIII був опублікований в офіційному виданні - газеті "Голос України" 06 серпня 2015 року (№ 141-142), отже, відповідно до статті 1 Розділу ХІ Прикінцеві та перехідні положення Закону, окремі положення закону набрали чинності 07 серпня 2015 року, а Закон в цілому - 07 листопада 2015 року.
44. Відповідно до частини сьомої статті 15 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" накази міністерства, які є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування.
45. Порядок № 260 був опублікований та, відповідно, набрав чинності, 27 травня 2016 року (Офіційний вісник України від № 39).
46. Так, у справі, що розглядається період затримки виконання судового рішення становить з 23 вересня 2016 року по 29 березня 2017 року (187 календарних дні). Тобто у період, в який набрав чинності саме спеціальний нормативно-правовий акт (з 27 травня 2016 року по 29 березня 2017 року).
47. Верховний Суд ураховує приписи статті 57 Конституції України, відповідно до якої закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, а ті, що не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.
48. Враховуючи, що на момент звільнення позивача зі служби в органах внутрішніх справ, а саме 08 червня 2016 року норми спеціального нормативно-правового акта набрали законної сили, Верховний Суд дійшов висновку про застосування Порядку № 260 до спірних правовідносин.
49. Таким чином, при виплаті поліцейським грошового забезпечення за неповний місяць розмір виплати за кожний календарний день визначається шляхом ділення суми грошового забезпечення за повний місяць на кількість календарних днів у місяці, за який здійснюється виплата, що, в свою чергу, кореспондується з пунктом 9 Порядку № 260.
50. За таких обставин позивачу належить до виплати 187х183,28 = 34273,36 гривень.
51. При цьому Верховний Суд вважає помилковим висновок суду щодо необхідності зменшення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у зв'язку з отриманням ОСОБА_1 допомоги по безробіттю, яка виплачена позивачу відповідно до розрахунку, який видано Суворовським РЦЗ у період з 11 серпня 2016 року по 30 березня 2017 року на загальну суму 20787,94 грн., оскільки законодавством не передбачено будь-яких підстав для зменшення розміру середнього заробітку за певних обставин, а відтак виплата середнього заробітку проводиться за весь час вимушеного прогулу.
52. Разом з цим слід зазначити, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про необхідність стягнення з відповідача моральної шкоди, встановивши розмір відшкодування у сумі 1600,00 грн., врахувавши моральні страждання позивача та часу їх тривалості.
53. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
54. З урахуванням того, що фактичні обставини справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено повно, але неправильно застосовано норми матеріального права в частині, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 КАС України, Верховний Суд вважає необхідним скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року та змінити постанову Одеського окружного адміністративного суду від 07 липня 2017 року в частині розміру стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу через невиконання рішення суду про поновлення на роботі, при цьому, залишивши судове рішення першої інстанції в іншій частині - без змін.
Керуючись статтями 3, 260, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року скасувати.
3. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 07 липня 2017 року змінити, виклавши пункт другий резолютивної частини постанови Одеського окружного адміністративного суду від 07 липня 2017 року таким чином:
"Стягнути з Головного управління Національної поліції в Одеській області (код ЄДРПОУ 40108740) на користь ОСОБА_1 (номер облікової карти платника податків НОМЕР_1) заробітної плати за час вимушеного прогулу через невиконання рішення суду про поновлення на роботі у розмірі 34273 (тридцять чотири тисячі двісті сімдесят три) гривні 36 (тридцять шість) копійок".
4. В іншій частині постанову Одеського окружного адміністративного суду від 07 липня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді О. В. Білоус
Т. Г. Стрелець