Іменем України
13 лютого 2019 року
Київ
справа №320/5810/16-а(2-а/320/199/16)
провадження №К/9901/20998/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом депутата Мелітопольської міської ради Запорізької області Русило Ольги Вікторівни до Мелітопольського міського голови, за участю третьої особи - Мелітопольської міської ради Запорізької області, про визнання відсутності повноважень та скасування розпорядження, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою депутата Мелітопольської міської ради Запорізької області Русило Ольги Вікторівни на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Лукманової О. М., суддів: Божко Л. А., Кругового О. О.
І. Суть спору
1. У вересні 2016 року депутат Мелітопольської міської ради Запорізької області Русило Ольга Вікторівна звернулась до суду з адміністративним позовом до Мелітопольського міського голови, за участю третьої особи - Мелітопольської міської ради Запорізької області (далі - Мелітопольська міська рада), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила:
1.1. визнати відповідача таким, у якого були відсутні повноваження Мелітопольського міського голови в період часу з 20 листопада 2015 року по 30 вересня 2016 року;
1.2. визнати незаконними та скасувати розпорядження Мелітопольського міського голови № 13 від 30 травня 2016 року "Про зупинення рішень десятої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання від 27 травня 2016 року" в частині зупинення рішення ради № 24 "Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (ВКБ)" та № 27 "Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (КП "Мелітополькомунтранс") та розпорядження № 20 від 16 вересня 2016 року "Про зупинення рішень вісімнадцятої сесії Мелітопольської міської ради".
2. В обґрунтування позову зазначає, що з 30 жовтня 2015 року вона є депутатом Мелітопольської міської ради. Під час проведення першої сесії Мелітопольської міської ради VІІ скликання 10 листопада 2015 року розглянуті та прийняті рішення по питанням, зазначених у порядку денному, після чого було проголосоване за закриття чергової сесії.
2.1. Однак, 20 листопада 2015 року із засобів масової інформації позивачу стало відомо, що цього ж дня в приміщенні по вул. Карла Маркса, 5 в місті Мелітополі відбулося продовження першої сесії міської ради.
2.2. Позивач стверджує, що продовження першої сесії міської ради відбувалось в присутності 15 депутатів, що унеможливлює проведення сесії через відсутність кворуму та є грубим порушенням Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", однак членом міської виборчої комісії оголошено рішення про обрання ОСОБА_3 міським головою.
2.3. Позивач наголошує, що 14 липня 2016 року Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у справах № 320/9663/15-а, № 320/9664/15-а прийняв постанови, які набрали законної сили, якими визнав протиправними дії Мелітопольської міської ради щодо скликання, відкриття та проведення 20 листопада 2015 року о 10:00 год. другого пленарного засідання.
2.4. Вважаючи, що фактично без повноважень міський голова безпідставно зупинив дію рішень десятої сесії міської ради від 27 травня 2016 року, чим порушив конституційні права позивача як громадянина і депутата ради, яка є представником громади міста, Русило О. В. звернулась до суду з метою захисту своїх прав.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно до постанови Мелітопольської міської виборчої комісії Запорізької області від 30 жовтня 2015 року Русило О. В. зареєстрована депутатом Мелітопольської міської ради.
4. 10 листопада 2015 року під час проведення першої сесії Мелітопольської міської ради VII скликання, на якому по регламенту відбулось вручення депутатам посвідчень та приймалось рішення про обрання головуючого на сесійних засіданнях, після чого проголосоване за закриття чергової сесії.
5. Мелітопольською міською виборчою комісією прийнято постанову від 17 листопада 2015 року № 160, згідно з якою ОСОБА_3 визнано обраним Мелітопольським міським головою. Також постановою цієї ж виборчої комісії від 19 листопада 2015 року № 167 зареєстровано ОСОБА_3 Мелітопольським міським головою.
6. 20 листопада 2015 року в приміщенні по вул. Карла Маркса, 5 в місті Мелітополі продовжено першу сесію, яка відбулась в присутності 15 депутатів із загального складу ради 42 депутата Мелітопольської міської ради. Зокрема на цій сесії член Мелітопольської міської виборчої комісії Запорізької області Солом'яна С. В. проінформувала про результати виборів та про обрання ОСОБА_3 на посаду Мелітопольського міського голови.
7. Десятою сесією Мелітопольської міської ради, яка була проведена 27 травня 2016 року були прийняті рішення: № 24 "Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (ВКБ)" та № 27 "Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (КП "Мелітополькомунтранс")".
8. Розпорядженням Мелітопольського міського голови ОСОБА_3 від 30 травня 2016 року № 13 відповідно до статей 42, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" було зупинено ряд рішень десятої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання від 27 травня 2016 року, зокрема, № 24 "Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (ВКБ)" та № 27 "Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (КП "ТРК Мелітополь")" та скликано засідання позачергової одинадцятої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання 31 травня 2016 року о 10 годині у залі засідань виконкому, на якому повторно розглянути рішення десятої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання, у тому числі й вищевказані рішення.
9. 14 липня 2016 року Дніпропетровський апеляційний адміністративний прийняв постанови у справах № 320/9663/15-а та № 320/9664/15-а, що набрали законної сили, якими визнано протиправними дії Мелітопольської міської ради щодо скликання, відкриття та проведення20 листопада 2015 року о 10 годині другого пленарного засідання 1 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання.
10. На пленарному засіданні 30 вересня 2016 року повноваження Мелітопольського міського голови ОСОБА_3 секретарем Мелітопольської міської виборчої комісії були оголошені в установленому порядку, після чого ОСОБА_3 прийняв Присягу.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
11. Постановою Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 11 листопада 2016 року позовні вимоги задоволено частково.
11.1. Визнано ОСОБА_3 таким, що набув повноваження Мелітопольського міського голови з 30 вересня 2016 року.
11.2. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Мелітопольського міського голови № 13 від 30 травня 2016 року "Про зупинення рішень десятої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання від 27.05.2016" в частині зупинення рішень ради № 24 "Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (ВКБ)" та №27 "Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (КП "Мелітополькомунтранс")".
11.3. В решті позову - відмовлено.
12. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року постанову Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 11 листопада 2016 року скасовано та прийнято нову, якою позовні вимоги щодо визнання відсутності повноважень залишено без розгляду.
12.1. В задоволенні позовних вимог про визнання незаконними та скасування розпорядження Мелітопольського міського голови № 13 від 30 травня 2016 року "Про зупинення рішень десятої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання від 27травня 2016 року" в частині зупинення рішення ради №24 "Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (ВКБ)" та № 27 "Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (КП "Мелітополькомунтранс")" - відмовити.
13. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що постановами Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2016 року у справах № 320/9663/15-а та № 320/9764/15-а визнано протиправними дії Мелітопольської міської ради щодо скликання, відкриття, проведення 20 листопада 2015 року о 10 годині, другого пленарного засідання першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання. Саме на цьому засіданні член Мелітопольської міської виборчої комісії Запорізької області Солом'яна С. В. проінформувала про результати виборів на посаду Мелітопольського міського голови ОСОБА_3 Суд, посилаючись на норми статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з якою повноваження міського голови починаються з моменту оголошення відповідною міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради, рішення про його обрання, прийшов до висновку, що лише 30 вересня 2016 року на пленарному засіданні розпочалися повноваження Мелітопольського міського голови ОСОБА_3 після оголошення в установленому порядку секретарем Мелітопольської міської виборчої комісії та прийняття ОСОБА_3 присяги. Оскільки у ОСОБА_3 до 30 вересня 2016 року не розпочалися повноваження, то ним в розумінні статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" безпідставно зупинено розпорядженням від 30 травня 2016 року № 13 дію, прийнятих 27 травня 2016 року на засіданні міської ради рішень № 24 та № 27.
14. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову в позові, прийшов до висновку про правомірність дій Мелітопольського міського голови ОСОБА_3, під час прийняття розпорядження від 31 травня 2016 року № 13.
14.1. Водночас, залишаючи позовні вимоги в частині щодо визнання ОСОБА_3 таким, у якого були відсутні повноваження Мелітопольського міського голови в період часу з 20 листопада 2015 року по 30 вересня 2016 року, суд дійшов висновку, що позивачем пропущений строк звернення до суду за захистом своїх прав та інтересів, оскільки такий строк має обчислюватися з 20 листопада 2015 року, тобто з дати, коли позивач Русило О. В. дізналась про порушення своїх прав та інтересів.
IV. Касаційне оскарження
15. У своїй касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
16. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неврахування судом апеляційної інстанції, що судовими рішення від 14 липня 2016 року у справах № 320/9663/15-а та № 320/9764/15-а визнано протиправними дії Мелітопольської міської ради щодо скликання, відкриття, проведення 20 листопада 2015 року о 10 годині, другого пленарного засідання першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання, на якому, зокрема, член Мелітопольської міської виборчої комісії Запорізької області Солом'яна С. В. проінформувала про результати виборів на посаду Мелітопольського міського голови ОСОБА_3 Тобто саме судом розтлумачено незаконність проведення 20 листопада 2015 року пленарного засідання, а отже строк звернення до суду за захистом своїх прав та інтересів має обчислюватися з 14 липня 2016 року. Крім того в суді першої інстанції заявлялось клопотання про поновлення строків на звернення до суду, яке розглянуто позитивно.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
18. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
19. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
20. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
21. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
23. Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
24. Перелік повноважень міського голови міститься у частині четвертій статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", серед яких, зокрема, підписання рішень ради та її виконавчого комітету та видання розпоряджень у межах своїх повноважень.
25. При цьому, частиною четвертою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.
26. В силу частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
27. За змістом частин першої, другої статті 99, частини першої статті 100 КАС України, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.
28. Аналогічні положення містяться у статтях 122, 123 КАС України, в редакції від 15 грудня 2017 року.
VI. Позиція Верховного Суду
29. Аналіз наведених норм процесуального законодавства дає підстави для висновку, що законодавець перебіг строку звернення до суду за захистом своїх прав та інтересів позивача пов'язує з певними подіями або обставинами, які порушують права та інтереси.
30. Зі змісту позовної заяви вбачається, що 20 листопада 2015 року із засобів масової інформації позивачу стало відомо, що цього ж дня в приміщенні по вул. Карла Маркса, 5 в місті Мелітополі відбулося продовження першої сесії міської ради в присутності 15 депутатів, що унеможливлює проведення сесії через відсутність кворуму та є грубим порушенням Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", однак членом міської виборчої комісії оголошено рішення про обрання ОСОБА_3 міським головою.
31. Таким чином строк звернення до суду за захистом прав та інтересів має обчислюватися з настанням певної події або дії та врахування суб'єктивного відношення позивача до такої події або дії.
32. Слід зазначити, що прийняття судових рішень від 14 липня 2016 року, якими дії суб'єкта владних повноважень визнані протиправними ніяким чином не впливає на наявність самої дії суб'єкта владних повноважень та відношення до неї позивача, оскільки лише позивач має вирішити чи порушує його права та інтереси певні події чи дії суб'єкта владних повноважень, чи не порушує та довести це у суді.
33. За таких обставин позивачем пропущений строк звернення до суду за захистом своїх прав та інтересів щодо визнання ОСОБА_3 таким, у якого були відсутні повноваження Мелітопольського міського голови в період часу з 20 листопада 2015 року по 30 вересня 2016 року у зв'язку з тим, що строк звернення до суду має обчислюватися з 20 листопада 2015 року, тобто з дати, коли позивач дізналась про порушення своїх прав та інтересів.
34. З матеріалів справи вбачається, що розпорядженням Мелітопольського міського голови ОСОБА_3 від 30 травня 2016 року № 13 зупинено ряд рішень десятої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання від 27 травня 2016 року, зокрема, № 24 "Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (ВКБ)" та № 27 "Про створення тимчасової контрольної комісії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання, затвердження її назви та завдання, персонального складу комісії та її голови (КП "ТРК Мелітополь")", а також скликано засідання позачергової одинадцятої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання на 31 травня 2016 року о 10 годині у залі засідань виконкому, на якому повторно розглянути рішення десятої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VІІ скликання, у тому числі і вищевказані рішення.
35. Наведене розпорядження видано у відповідності до статей 42, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"
36. За такого правового врегулювання та обставин справи Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо правомірності дій Мелітопольського міського голови ОСОБА_3 під час видання розпорядження від 31 травня 2016 року № 13.
37. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки суду апеляційної інстанції і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
38. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
39. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
VII. Судові витрати
40. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
1. Касаційну скаргу депутата Мелітопольської міської ради Запорізької області Русило Ольги Вікторівни залишити без задоволення.
2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року у цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді О. В. Білоус
Т. Г. Стрелець