Іменем України
13 лютого 2019 року
м. Київ
справа №820/1855/17
адміністративне провадження №К/9901/141/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,
суддів: Данилевич Н.А., Смоковича М.І.,
розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Харківській області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22.11.2017 (колегія суддів у складі: Перцової Т.С., Жигилія С.П., Дюкарєвої С.В.) у справі № 820/1855/17 за позовом ОСОБА_4 до Атестаційної комісії № 23 Головного управління Національної поліції в Харківській області, Головного управління Національної поліції в Харківській області про скасування наказу, висновку, поновлення на посаді,
У травні 2017 року ОСОБА_4 звернувся до суду з адміністративним позовом до Атестаційної комісії № 23 Головного управління Національної поліції в Харківській області (далі - відповідач-1, Атестаційна комісія № 23), Головного управління Національної поліції в Харківській області (далі - відповідач-2), в якому просив:
- скасувати висновок Атестаційної комісії № 23 від 12.04.2017, яким позивача визнано таким, що не відповідає займаній посаді, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
- скасувати наказ ГУНП в Харківській області № 246 о/с від 25.04.2017 в частині переміщення позивача на посаду поліцейського відділення № 2 взводу № 3 роти № 2 батальйону конвойної служби ГУНП в Харківській області через службову невідповідність за пунктом 3 частини першої статті 65 Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII);
- поновити його на посаді поліцейського взводу № 1 роти № 1 батальйону поліції особливого призначення ГУНП в Харківській області.
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 11.09.2017 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 22.11.2017 постанову Харківського окружного адміністративного суду від 11.09.2017 скасовано та прийнято нову, якою адміністративний позов задоволено: скасовано висновок Атестаційної комісії № 23 від 12.04.2017, прийнятий стосовно позивача, зазначений в розділі IV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа, а саме: займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; скасовано наказ ГУНП в Харківській області № 246 о/с від 25.04.2017 в частині переміщення ОСОБА_4 на посаду поліцейського відділення № 2 взводу № 3 роти № 2 батальйону конвойної служби ГУНП в Харківській області через службову невідповідність за пунктом 3 частини першої статті 65 Закону № 580-VIII; поновлено позивача на посаді поліцейського взводу № 1 роти № 1 батальйону поліції особливого призначення ГУНП в Харківській області з 25.04.2017. Постанова в частині поновлення на посаді звернута до негайного виконання.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом ГУНП в Харківський області від 07.11.2015 № 20 о/с відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону № 580-VIII позивача, як такого, що прибув з Міністерства внутрішніх справ, призначено з присвоєнням спеціального звання старший сержант поліції в порядку переатестування на посаду поліцейського батальйону поліції особливого призначення (м. Харків) ГУНП в Харківській області.
Наказом ГУНП в Харківській області від 20.12.2016 № 559 о/с позивача у зв'язку з реорганізацією, на підставі наказів Національної поліції України від 24.10.2016 № 1053 дск «Про організаційно-штатні зміни в ГУНП в Харківській області» та від 02.11.2016 № 1143 «Про організаційно-штатні зміни в ГУНП в Харківській області» позивача переміщено на посаду поліцейського взводу № 1 роти № 1 батальйону поліції особливого призначення ГУНП в Харківській області, звільнивши з посади поліцейського батальйону поліції особливого призначення (м. Харків) ГУНП в Харківській області.
З метою організаційного та матеріально-технічного забезпечення атестування поліцейських ГУНП в Харківській області, які претендують на вищі посади, ГУНП в Харківській області видано наказ від 14.11.2016 № 1174, яким наказано провести атестування поліцейських ГУНП в Харківській області та підпорядкованих підрозділів, які претендують на призначення на вищі посади, атестаційною комісією ГУНП, починаючи з моменту затвердження персонального складу комісії.
Наказом ГУНП в Харківській області від 13.12.2016 № 1287 внесено зміни до наказів ГУНП в Харківській області від 14.11.2016 № 1174 та від 09.12.2016 № 1271.
12.04.2017 Атестаційної комісією № 23 проведено атестацію позивача, за результатами якої комісією прийнято рішення про невідповідність позивача займаній посаді та необхідність переміщення його на нижчу посаду через службову невідповідність. Прийняте атестаційною комісією рішення зафіксовано в протоколі ОП № 835 від 12.04.2017.
Наказом начальника ГУНП в Харківській області від 25.04.2017 № 246 о/с старшого сержанта поліції ОСОБА_4 переміщено на посаду поліцейського відділення № 2 взводу № 3 роти № 2 батальйону конвойної служби ГУНП в Харківській області згідно пункту 3 частини першої статті 65 Закону № 580-VIII на підставі висновку Атестаційної комісії № 23 від 12.04.2017 та рапорту ОСОБА_4 від 21.04.2017.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з правомірності проведення атестування позивача, обґрунтованості оскаржуваного висновку Атестаційної комісії № 23 про невідповідність ОСОБА_4 займаній посаді та, як наслідок відсутність підстав для скасування наказу № 246 о/с від 25.04.2017 про переміщення позивача на нижчу посаду.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав до скасування рішення суду першої інстанції та задоволення позовних вимог, виходячи з того, що позивача протиправно переміщено на нижчу посаду на підставі висновків, прийнятих за наслідком проведеної атестації, яка призначена та проведена з порушеннями норм діючого законодавства України.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції відповідач-2 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Вимоги касаційної скарги обґрунтовано тим, що призначення на посаду поліцейського не виключає можливості проведення атестування для визначення відповідності займаній посаді або можливості призначення на вищу посаду, оскільки згодом деякі працівники можуть як підвищувати свій освітній та кваліфікаційний рівень, та і знижувати. Вважає, що суд дійшов до помилкового висновку, що проведення атестування поліцейських здійснюється лише з підстав, зазначених у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII. Разом з тим, суд апеляційної інстанції в порушення частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в редакції, чинній до 15.12.2017) при ухваленні судового рішення не перевірив повноваження членів комісій при проведенні атестування поліцейських, визначені у розділах ІІІ та IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 № 1465 (далі - Інструкція № 1465). Надаючи оцінку рішенню атестаційної комісії суд фактично втрутився в реалізацію повноважень колегіального органу (в його дискреційні повноваження) та на порушення статті 162 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017), прийняв нове рішення про відповідність кандидатури позивача займаній посаді.
Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.
Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав до задоволення касаційної скарги, виходячи з такого.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом № 580-VIII.
Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII.
Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
Отже, пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII не передбачено проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.
Вимоги до кандидатів на службу в поліції, а також обмеження, пов'язані зі службою в поліції, визначені у статтях 49, 61 Закону № 580-VIII. До таких вимог належать, зокрема: досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.
Натомість, завданням атестування, згідно з частиною першою статті 57 Закону № 580-VIII, є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
Частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII визначений вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належать: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Прийняття рішення про проведення атестування поліцейських з інших підстав, ніж зазначені у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII, суперечить частині другій статті 19 Конституції України.
Поряд із Законом № 580-VIII правові, організаційні та фінансові засади функціонування системи професійного розвитку працівників визначаються також положеннями Закону України «Про професійний розвиток працівників» від 12.01.2012 № 4312-VI (далі - Закон № 4312-VI).
Так, статтею першою цього Закону визначено, що атестація працівників - це процедура оцінки професійного рівня працівників кваліфікаційним вимогам і посадовим обов'язкам, проведення оцінки їх професійного рівня.
Відповідно до частини першої статті 12 Закону № 4312-VI атестації не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.
Верховний Суд звертає увагу, що наказ відповідача від 07.11.2015 № 20 о/с, відповідно до якого позивача в порядку переатестування призначено поліцейським батальйону поліції особливого призначення (м. Харків) ГУНП в Харківській області, з присвоєнням спеціального звання «старший сержант поліції», не містить жодних застережень про тимчасовість його призначення на посаду, а відтак питання про відповідність ОСОБА_4 вимогам до поліцейських було вирішено ще у листопаді 2015 року, у момент видання наказу про прийняття його на службу.
Крім того, судом апеляційної інстанції встановлено, що наказ ГУНП в Харківській області «Про організаційне та матеріально-технічне забезпечення атестування поліцейських ГУНП в Харківській області, які претендують на призначення на вищі посади», на підставі якого ініційовано атестацію позивача в квітні 2017 року, прийнято 14.11.2016, тобто, до призначення ОСОБА_4 на нову посаду наказом від 20.12.2016, який також не містить застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду або до проходження ним атестації.
На момент проведення атестації позивач на вказаній вище посаді пропрацював менше одного року.
З огляду на наведене, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що атестація стосовно позивача була проведена безпідставно.
Щодо висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.
Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.
Натомість, атестаційний лист позивача не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.
Під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічений у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 №1682-VII, інформацію з відкритих джерел).
При цьому, рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.
Негативна оцінка ділових, професійних, особистих рис поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського, оскільки висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, а в подальшому переміщенням його на посаду поліцейського взводу № 1 роти № 1 батальйону поліції особливого призначення ГУНП в Харківській області, матеріалами його особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача.
Колегія суддів зауважує, що оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді переміщення на нижчу посаду або звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від форми його оформлення (протокол, окремий акт), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.
Проте судом апеляційної інстанції не встановлено, яким саме критеріям не відповідав позивач, та які обставини в їх сукупності призвели до прийняття оскаржуваного рішення про службову невідповідність.
Отже, з'ясування відповідності особи вимогам до поліцейського, визначеним у статтях 49, 61 Закону № 580-VIII повинно встановлюватися до прийняття такої особи на службу, а не після.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про скасування рішення Атестаційної комісії № 23 від 12.04.2017 про невідповідність позивача займаній посаді та переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність та необхідність визнання протиправним та скасування наказу ГУНП в Харківській області № 246 о/с від 25.04.2017 в частині переміщення ОСОБА_4 на нижчу посаду через службову невідповідність.
Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу колегія суддів також вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачає, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.
Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із «повною юрисдикцією», тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.
Приписами частини першої статті 341 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Отже, доводи касаційної скарги висновків суду апеляційної інстанції не спростовують.
Таким чином, суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд,
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22.11.2017 залишити без змін, а касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Харківській області - без задоволення.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
Головуюча суддя: І.Л. Желтобрюх
Судді: Н.А. Данилевич
М.І. Смокович