Іменем України
30 січня 2019 року
м. Київ
справа №802/1862/16-а
адміністративне провадження №К/9901/22984/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,
суддів: Білоуса О.В., Данилевич Н.А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Національної поліції у Вінницькій області на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 19 грудня 2016 року (суддя: Альчук М.П.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року (судді: Смілянець Е.С., Сушко О.О., Замінський І.Г.) у справі №802/1862/16-а за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції у Вінницькій області, Атестаційної комісії №12 Головного управління Національної поліції у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування рішення,
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції у Вінницькій області (далі - ГУ НП у Вінницькій області), Атестаційної комісії №12 Головного управління Національної поліції у Вінницькій області (далі - АК №12 НП України у Вінницькій області), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення АК № 12 ГУ НП у Вінницькій області щодо невідповідності його займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність, оформлене протоколом № 15.00037516.0060387 від 29 вересня 2016 року.
Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 19 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року, позов задоволено.
Судами попередніх інстанцій було встановлено, що з серпня 1998 року по 06.11.2015 року ОСОБА_1 проходив службу на різних посадах в органах внутрішніх справ.
Наказом начальника ГУНП у Вінницькій області від 07.11.2015 року № 2о/с «Щодо особового складу» відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліцію» (далі - Закон №580-VIII) позивача без проведення конкурсу було призначено на посаду старшого інспектора Бершадського відділу поліції ГУ НП у Вінницькій області, з присвоєнням спеціального звання «капітан поліції».
Наказом ГУ НП у Вінницькій області № 146 від 12.02.2016 року «Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції у Вінницькій області» з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись ст.57 Закону №580-VIII було призначено проведення атестації поліцейських апарату ГУ НП у Вінницькій області та підпорядкованих структурних підрозділів.
В подальшому, позивачем пройдено тестування та атестування, визначені «Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських», затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ України №1465 від 17.11.2015.
Згідно із протоколом АК №12 НП України у Вінницькій області від 29.09.2016 ОП №15.00037516.0060387, членами атестаційної комісії щодо позивача прийнято рішення: «Займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність».
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з мотивами якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що при проведенні атестування та винесенні оскаржуваного рішення Атестаційною комісією не було дотримано визначеної чинним законодавством процедури та не наведено жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу твердження комісії про службову невідповідність позивача.
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати такі рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі. На думку скаржника, атестування позивача проведене в межах повноважень атестаційної комісії та у спосіб, передбачений Інструкцією про проведення атестування поліцейських, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, а тому висновки судів попередніх інстанцій про порушення порядку проведення атестування є безпідставними.
Крім того, зазначає, що суди попередніх інстанцій фактично надали оцінку підставам прийняття рішення атестаційної комісією і таким чином перебрали на себе дискреційні повноваження останньої та прийняли нове рішення про відповідність позивача займаній посаді.
Позивач у своїх запереченнях на касаційну скаргу зазначив, що висновки судів, викладені у оскаржуваних рішеннях, повною мірою відповідають обставинам справи, підтверджуються наявним у матеріалах справи письмовими доказами, при розгляді справи дотримано норм матеріального та процесуального права, а тому касаційна скарга не підлягає задоволенню.
Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.
Відповідно до частини другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII (далі - Закон №580-VIII).
Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII.
Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
Отже, пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII не передбачає проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.
Вимоги до кандидатів на службу в поліції визначені у статтях 49, 61 Закону №580-VIII. До таких вимог належать, зокрема, досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.
Натомість, завданням атестування, згідно з частиною 1 статті 57 Закону №580-VIII, є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
Частиною другою статті 57 Закону №580-VIII визначений вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належать: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Прийняття рішення про проведення атестування поліцейських з інших підстав, ніж зазначені у частині другій статті 57 Закону №580-VIII, суперечить частині другій статті 19 Конституції України.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №580-VІІІ, шляхом видання наказу про призначення на посаду в органах поліції за його згодою.
Зазначений наказ не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду старшого інспектора Бершадського відділу поліції ГУ НП у Вінницькій області.
На вказаній вище посаді позивач пропрацював менше одного року, питання про призначення його на вищу посаду, переведення на нижчу посаду або притягнення до відповідальності в межах дисциплінарної процедури відповідачем не вирішувалось.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що призначення атестації позивача одразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним.
Посилання скаржника на те, що позивач зареєструвався через Інтернет, а тому вважається таким, що пройшов атестування в добровільному порядку, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки статтею 57 Закону №580-VІІІ не передбачено такої підстави для проведення атестування як проходження в добровільному порядку.
Щодо висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.
Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.
Натомість, атестаційний лист позивача не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.
Результати тестування позивача в атестаційному листі визначені як 33 бали за підсумками тестування на загальні здібності та навички, та 36 балів - тестування на знання законодавчої бази з 60 можливих. Тобто, позивач під час проходження тестування подолав встановлений мінімальний рівень.
Водночас, з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465, а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних навичок, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо.
Так, під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічений у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 №1682-VII, інформацію з відкритих джерел).
При цьому, рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді. Так само протокол засідання атестаційної комісії та висновок (рішення) не містять жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу твердження комісії про службову невідповідність позивача.
Негативна оцінка ділових, професійних, особистих рис поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського, оскільки висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами його особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача.
Колегія суддів зауважує, що оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від виду/способу викладення (протокол, окремий акт), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.
Проте з матеріалів даної справи неможливо встановити, яким саме вимогам не відповідав позивач та які обставини в їх сукупності призвели до прийняття оскаржуваного рішення про службову невідповідність.
Таким чином, враховуючи все вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про протиправність рішення АК №12 НП України у Вінницькій області від 29.09.2016, оформленого протоколом ОП №15.00037516.0060387.
Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу колегія суддів також вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачає, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.
Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із "повною юрисдикцією", тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.
Таким чином, доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій не спростовують.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що висновки судів попередніх інстанцій є обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 19 грудня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року залишити без змін, а касаційну скаргу Головного управління Національної поліції у Вінницькій області, - без задоволення.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.
Головуюча суддя: І.Л. Желтобрюх
Судді: О.В. Білоус
Н.А. Данилевич