23 січня 2019 року
м. Київ
Справа № 817/726/17
Провадження № 11-1177апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом Громадської організації «Інвалідів Рівненщини «Позиція» до Регіонального відділення Фонду державного майна України по Рівненській області про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою заступника прокурора Житомирської області на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року (суддя Щербаков В. В.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року (судді Шидловський В. Б., Бучик А. Ю., Шевчук С. М.),
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У травні 2017 року Громадська організація «Інвалідів Рівненщини «Позиція» (далі - ГО «ІР «Позиція», Громадська організація) звернулася до суду з позовом, у якому з урахуванням заяви про зміну позовних вимог просила визнати протиправним та скасувати рішення Регіонального відділення Фонду державного майна України по Рівненській області (далі - Відділення Фонду), оформленого протоколом комісії з проведення конкурсу на право оренди державного майна від 27 квітня 2017 року № 3 та затвердженого начальником Відділення Фонду, в частині недопущення ГО «ІР «Позиція» до подання конкурсних пропозицій орендної плати на право оренди державного нерухомого майна - адміністративної будівлі (у тому числі: огорожа, замощення території (благоустрій), площею 495,9 кв. м, розташованої на вул. Полуботка, 13 у м. Рівному.
2. Обґрунтовуючи незаконність спірного рішення, Громадська організація зазначила, що подання нею оригіналів установчих документів не може розумітися як подання неналежним чином засвідчених копій цих документів. До того ж, за правилами статті 9 Закону України від 10 квітня 1992 року № 2269-XII «Про оренду державного та комунального майна» у разі надходження заяви громадської організації ветеранів або інвалідів оголошення про намір передати майно в оренду не розміщується і договір оренди укладається з таким заявником без проведення конкурсу.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рівненський окружний адміністративний суд постановою від 27 червня 2017 року, яку Житомирський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 28 вересня 2017 року залишив без змін, позов задовольнив.
4. Місцевий адміністративний суд, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, мотивував своє рішення тим, що документи, які подав позивач з метою отримання в оренду державного нерухомого майна - адміністративної будівлі площею 495,9 кв. м, розташованої на вул. Полуботка, 13 у м. Рівному, повною мірою відповідали вимогам Порядку проведення конкурсу на право оренди державного майна, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31 серпня 2011 року № 906. Водночас, беручи до уваги положення статті 9 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» та те, що позивач є громадською організацією інвалідів, він мав переважне право оренди цього майна поза конкурсом.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
5. У касаційній скарзі заступник прокурора Житомирської області, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, порушує питання про скасування ухвалених ними судових рішень із закриттям провадження в адміністративній справі.
6. Вважає, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру і повинен розглядатися за правилами цивільного (господарського) судочинства залежно від суб'єктного складу правовідносин, оскільки відповідач у спірних правовідносинах діє як орендодавець майна, що перебуває у державній власності, а не як суб'єкт владних повноважень.
Позиція інших учасників справи
7. Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги
8. Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 22 листопада 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою прокурора Житомирської області на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року.
9. На підставі пункту 4 частини першої розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у редакції, яка набрала чинності з 15 грудня 2017 року, справу прийняв до провадження суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та призначив її до розгляду.
10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 03 жовтня 2018 року передав зазначену справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, а саме у зв'язку з тим, що учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
11. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16 жовтня 2018 року прийняла та призначила цю справу до розгляду у порядку письмового провадження без виклику її учасників.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
12. 19 квітня 2017 року Відділення Фонду розмістило в офіційному виданні «Відомості приватизації» за № 29-30 (1049-1050) оголошення про проведення конкурсу на право оренди нерухомого майна - адміністративної будівлі (у тому числі: огорожа, замощення території (благоустрій), площею 495,9 кв. м, розташованої на вул. Полуботка, 13 у м. Рівному.
13. 25 квітня 2017 року ГО «ІР «Позиція» звернулася до відповідача із заявою та пакетом документів, в якій просила укласти договір оренди зазначеного державного нерухомого майна. Серед іншого надано пропозицію про укладення договору оренди без проведення конкурсу.
14. За результатами розгляду цих документів Відділення Фонду 24 квітня 2017 року ухвалило протокольне рішення про недопущення претендента до подання конкурсних пропозицій орендної плати, мотивувавши його тим, що подані ГО «ІР «Позиція» документи не відповідають вимогам процедури проведення конкурсу, оскільки копії документів засвідчені неналежним чином (нотаріально не посвідчені).
15. Вважаючи це рішення незаконним, Громадська організація звернулася до суду.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
16. Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду та ухвалення судами оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
17. За визначенням пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
18. Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
19. Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
20. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
21. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
22. Статтею 1 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду; далі - ГПК) визначено, що підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності (підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. У випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні та інші органи, фізичні особи, що не є суб'єктами підприємницької діяльності.
23. У частині першій статті 12 ГПК у відповідній редакції закріплено правило, згідно з яким господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав.
24. За приписами частини першої статті 283 Господарського кодексу України за договором оренди одна сторона (орендодавець) передає другій стороні (орендареві) за плату на певний строк у користування майно для здійснення господарської діяльності.
25. Пунктами 1, 2 частини першої статті 287 цього Кодексу встановлено, що орендодавцями щодо державного та комунального майна є, зокрема, Фонд державного майна України, його регіональні відділення - щодо цілісних майнових комплексів підприємств, їх структурних підрозділів та нерухомого майна, яке є державною власністю, а також іншого майна у випадках, передбачених законом; органи, уповноважені Верховною Радою Автономної Республіки Крим або місцевими радами управляти майном, - відповідно щодо майна, яке належить Автономній Республіці Крим або є у комунальній власності.
26. Таким чином, господарські суди на загальних підставах вирішують, зокрема, спори, пов'язані з орендою державного та комунального майна (крім спорів про приватизацію державного житлового фонду), у тому числі спори про визнання недійсними відповідних актів органів місцевого самоврядування.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи
27. Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала свою правову позицію щодо правил розмежування предметної юрисдикції, а також критеріїв, які при цьому потрібно враховувати.
28. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
29. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
30. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
31. З матеріалів позовної заяви убачається, що спірні відносини виникли між сторонами з приводу укладення договору оренди державного нерухомого майна, в яких відповідач діє від імені власника цього майна, а не як суб'єкт владних повноважень, який реалізує владні управлінські функції.
32. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та має вирішуватися в порядку господарського судочинства.
33. Аналогічний висновок щодо визначення предметної юрисдикції справи зроблений Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 07 листопада 2018 року у справі № 802/581/16-а (провадження № 11-677апп18).
34. Суди першої та апеляційної інстанцій належним чином не визначили характеру спору, суб'єктного складу правовідносин, предмета та підстав заявлених вимог, унаслідок чого дійшли помилкових висновків щодо належності спору до адміністративної юрисдикції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
35. Викладені у касаційній скарзі доводи щодо порушення судами першої та апеляційної інстанцій правил предметної юрисдикції підтвердилися під час перегляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
36. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС (тут і далі - у чинній редакції) суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
37. На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
38. За правилами частини першої статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
39. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для задоволення касаційної скарги заступника прокурора Житомирської області, скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.
Висновки щодо розподілу судових витрат
40. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
41. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 2, 3, 4, 17 КАС (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), статтями 238, 349, 354, 356, 359 КАС (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), Велика Палата Верховного Суду
1. Касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області задовольнити.
2. Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року скасувати, а провадження в адміністративній справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В. С. Князєв
Судді:
Н. О. Антонюк О. Б. Прокопенко
С. В. Бакуліна Л. І. Рогач
В. В. Британчук І. В. Саприкіна
Д. А. Гудима О. М. Ситнік
О. С. Золотніков О. С. Ткачук
О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич
Л. М. Лобойко О. Г. Яновська
Н. П. Лященко