м. Вінниця
17 січня 2019 р. Справа № 0240/3752/18-а
Вінницький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Воробйової Інни Анатоліївни, розглянувши у письмовому провадженні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання протиправними відмов та зобов'язання видати дозволи
До Вінницького окружного адміністративного суду звернулись ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач 1), ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2, позивач 2) з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області (далі - ГУ Держгеокадастр у Вінницькій області, відповідач) про:
- визнання протиправними та скасування відмов, викладених у формі листів від 07 червня 2018 року за №5822/0-2532/0/95-18, №5822/0-2533/0/95-18 у не наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення садівництва , державної форми власності , орієнтовною площею по 0,12 гектари на кожного із позивачів окремо, на території Томашпільської селищної ради Вінницької області (за межами населеного пункту);
- зобов'язання надати дозвола на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення садівництва , державної форми власності, орієнтовною площею по 0,12 гектари на кожного із позивачів окремо, на території Томашпільської селищної ради Вінницької області (за межами населеного пункту).
Позовні вимоги мотивовані тим, що в квітні 2018 року ОСОБА_1, ОСОБА_2. звернулись до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області із клопотаннями про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення садівництва, за результатами розгляду яких 07.06.2018 р. відмовлено з тих підстав, що поділ земельних ділянок здійснюється за технічною документацією .
На думку позивачів, такі відмови суперечать статті 118 Земельного кодексу України, якою передбачено виключні підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проектів щодо відведення земельної ділянки у власність, яких на момент надання відмов не існувало. Окремо вказали, що відмови мають оформлюватись у формі наказів, що не було зроблено, а тому також вказує на їх протиправність.
Ухвалою суду від 19.11.2018 р. відкрито провадження у справі та призначено справу до судового розгляду на 18.12.2018 р. без виклику (повідомлення) сторін в порядку спрощеного позовного провадження.
06.12.2018 р. представник відповідача подав відзив на позов (вх.№56209), в якому вказав, що позивачі звертались із заявами про надання дозволів на розробку проектів землеустрою, а не технічної документації, в той час, як ділянка вже була сформована. За таких обставин, вважає доводи позивачів не обґрунтованими, а позов таким, що не підлягає задоволенню.
18.12.2018 р. ухвалою суду витребувано додаткові докази та відкладено розгляд справи на 17.01.2019 р. без виклику сторін.
Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, суд встановив наступне.
16.04.2018 р. ОСОБА_1, ОСОБА_2 звернулись із клопотанням до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про надання дозволу на виготовлення проектів із землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення садівництва, державної форми власності, орієнтовною площею по 0,12 гектари на кожного, на території Томашпільської селищної ради Вінницької області (за межами населеного пункту).
Згідно опису прийнятих документів, до вказаного клопотання ОСОБА_1., ОСОБА_2 додані графічні матеріали земельних ділянок із позначенням бажаних місць розташування земельних ділянок, копії паспортів та ідентифікаційних номерів.
За наслідком розгляду вказаного колективного звернення, 07.06.2018 року надано відповіді №5822/0-2532/0/95-18, №5822/0-2533/0/95-18, якими відмовлено у наданні дозволу з підстав, що формування земельних ділянок шляхом поділу чи об'єднання, які раніше сформовані здійснюється за технічною документацією із землеустрою. Зокрема вказано, що земельна ділянка згідно графічних матеріалів вже є сформованою (кадастровий номер НОМЕР_3).
Не погоджуючись з такими відмовами позивачі звернулись до адміністративного суду з даним позовом.
Визначаючись щодо позовних вимог, суд керується та виходить з наступного.
Суб'єктивне право на земельну ділянку виникає і реалізується на підставах і в порядку, визначених Конституцією України, Земельним Кодексом України та іншими законами України, що регулюють земельні відносини.
Частиною четвертою статті 122 ЗК України визначено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Пунктом "в" частини третьої статті 116 ЗК України встановлено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Відповідно до частини першої статті 121 ЗК України, громадяни України мають право на безоплатну передачу земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара.
Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у власність визначений статтею 118 ЗК України, зокрема частиною 6 цієї норми передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з частиною сьомою цієї статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
При цьому, відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 15 від 14.01.2015 року (далі - Положення № 15), Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Згідно з підпунктів 31, 50 пункту 4 Положення № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи, погоджує в межах повноважень, передбачених законом, документацію із землеустрою.
Пунктом 7 Положення № 15 передбачено, що Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Оскільки спірні земельні ділянки належать до категорії земель сільськогосподарського призначення, саме до компетенції Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області відноситься розгляд питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення спірних земельних ділянок.
За приписами статті 79-1 Земельного кодексу України слідує, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Формування земельних ділянок здійснюється:
· у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності;
· шляхом поділу чи об'єднання раніше сформованих земельних ділянок;
· шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;
· шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом;
· за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).
· Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.
Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.
Із аналізу вищенаведених норм видно, що формування земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою, крім випадків, формування їх шляхом поділу чи об'єднання раніше сформованих ділянок, що, в свою чергу, здійснюється за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.
Відповідна правова позиція відображена й у Постанові ВС від 21.08.2018 р. у справі №823/1179/17.
Відповідно до статті 50 Закону України "Про землеустрій", проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.
Стаття 25 Закону України "Про землеустрій" визначає види документації із землеустрою, до яких, крім проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, належать, зокрема, технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості); технічна документація із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.
Частиною другою статті 55 Закону України "Про землеустрій" передбачено, що встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на основі технічної документації із землеустрою, якою визначається місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
Відповідно до частини першої статті 123 Земельного кодексу України, надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
Отже, для розроблення технічної документації із землеустрою зацікавлена особа звертається до органу місцевого самоврядування або органу виконавчої влади щодо отримання дозволу.
Окрім того, із аналізу вищезазначених положень слідує, що законодавцем передбачено вичерпні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а саме, невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Так оцінюючи позовні вимоги в частині визнання протиправними відмов, суд вказує на наступне.
Як зазначалось вище, формування земельних ділянок здійснюється шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.
Так, як встановлено судом, ОСОБА_2, ОСОБА_1,. звертаючись до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області з відповідним клопотанням просили надати дозволи саме на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва.
При цьому, із матеріалів справи видно, що земельні ділянки на які претендують позивачі сформовані. Земельна ділянка за кадастровим номером НОМЕР_3, станом на 20.07.2018 р. (дата присвоєння іншого кадастрового номеру згідно витягу із ДЗК від 20.07.2018 р.) такий архівний. Згідно витягу із ДЗК від 20.07.2018 р. землям, на які претендують позивачі присвоєно інший кадастровий номер НОМЕР_4.
У зв'язку з чим, Головним управління Держгеокадастру у Вінницькій області 07 червня 2018 р і надано відповідь, якою повідомлено ОСОБА_1., ОСОБА_2, що якщо земельна ділянка сформована, формування її можливо шляхом поділу чи об'єднання раніше сформованих ділянок, що, в свою чергу, здійснюється за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.
Суд акцентує увагу на тому, що земельна ділянка, на яку бажають отримати позивачі дозвіл на розробку проекту землеустрою є сформованою та її подальше формування здійснюється лише за технічною документацією, а не за проектом землеустрою про що просять позивачі.
За наведених обставин, враховуючи, що ОСОБА_1, ОСОБА_2 звернулись із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо земельної ділянки, яка сформована, та її подальше формування (поділи чи об'єднання) здійснюється не на підставі проекту землеустрою, а за технічною документацією, суд дійшов висновку про відсутність підстав вважати протиправною оскаржувану відповідь та, відповідно, її скасовувати.
Визначаючись щодо дотримання відповідачем вимог законодавства в частині дотримання форми викладення оскаржуваної відмови, суд виходить з наступного.
Положенням про територіальні органи Держгеокадастру, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення №333), чітко визначені для відповідача порядок, строки, відповідна процедура та підстави для відмови у наданні дозволу, зокрема і форма прийнятих відповідних рішень.
Пунктом 8 Положення №333 встановлено, що головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Відповідно до статті 118 Земельного кодексу України за результатами розгляду відповідного клопотання громадянина, зацікавленого в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, відповідач у місячний строк повинен або надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки або надати відмову у наданні такого дозволу. При цьому, надання чи відмова у наданні дозволу має оформлюватись відповідним наказом.
Таким чином, відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки має бути викладена у формі наказу територіального органу Держгеокадастру.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом в постанові від 24.04.2018 р. по справі №802/1534/17.
Водночас, суд зазначає, що оскаржувана відмова є правильної по суті, а оформлення вказаної відмови наказом жодним чином не вплине на права та обов'язки позивача, адже, враховуючи обставини наведені вище, у відповідача відсутні підстави надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Визначаючись щодо позовної вимоги про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розроблення проектів землеустрою, суд виходить з наступного.
Як вже неодноразово зазначалось вище, відповідний суб'єкт владних повноважень за наслідком розгляду клопотання та аналізуючи пакет доданих до нього документів, дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Отже, саме до повноважень відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування віднесено вирішення питання щодо надання дозволу. Відтак , такі повноваження є дискреційними, тобто такими, які дають можливість на власний розсуд суб'єкту владних повноважень визначити повністю або частково зміст рішення або вибрати один з кількох варіантів прийняття рішень, передбачених нормативно-правовим актом.
Дискреційні повноваження, насамперед, це сукупність прав і обов'язків державних органів, їх посадових та службових осіб, що дають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково зміст рішення або вибрати один з кількох варіантів прийняття рішень, передбачених проектом акта.
Обмежуючим фактором для рішень представників влади згідно з визначенням дискреційних повноважень є закон і справедливість.
Згідно з Рекомендацією №R(80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Отже, дискреційним повноваженням є повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийняті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох варіантів рішення.
Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 ст. 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.
Іншими словами, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.
Таким чином, суд не може втручатись в дискреційні повноваження та виходити за межі завдань адміністративного судочинства.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
В справі "East/West Alliance Limited" проти України" (№ 19336/04) Суд вказує, що дія статті 13 вимагає надання національного засобу юридичного захисту у спосіб, який забезпечує вирішення по суті поданої за Конвенцією "небезпідставної скарги" та відповідне відшкодування, хоча договірним державам надається певна свобода дій щодо вибору способу, в який вони виконуватимуть свої конвенційні зобов'язання за цим положенням. Межі обов'язків за статтею 13 різняться залежно від характеру скарги заявника відповідно до Конвенції. Незважаючи на це, засоби юридичного захисту, які вимагаються за статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці (Kudla v. Polandа № 30210/96).
Верховний Суд у подібних правовідносинах у справі №815/3799/17 від 08.05.2018 року дійшов аналогічного висновку.
Верховний Суд зазначив, що відповідач має виключні повноваження на вирішення питання щодо надання або відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності.
За таких обставин, враховуючи, що законодавець чітко визначив порядок для прийняття рішень щодо надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою, суд вважає, що відсутні підстави без дотримання такого зобов'язувати суб'єкта владних повноважень приймати наперед визначене рішення та фактично підміняти державний орган. А отже, в досліджуваній частині позов не підлягає задоволенню.
Отже, перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази суб'єкта владних повноважень на підтвердження правомірності своїх дій та докази, надані позивачами, суд доходить висновку, що мотивація та докази, на які посилаються позивачі, не дають суду підстав для постановлення висновків, які б спростовували доводи відповідача, а встановлені у справі обставини не підтверджують позиції позивачів, покладеної в основу позовних вимог, а відтак, відсутні підстави для задоволення позову.
Вирішуючи питання про розподіл судових витрат у справі, суд враховує, що особі, що не є суб'єктом владних повноважень у разі відмови у задоволені позову - судовий збір не відшкодовуються.
Керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд -
в задоволенні позову відмовити.
Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.
Позивач 1: ОСОБА_1 (АДРЕСА_1, ідентифікаційний номер за ДРФО - НОМЕР_1 ).
Позивач 2: ОСОБА_2 (АДРЕСА_1, ідентифікаційний номер за ДРФО - НОМЕР_2 ).
Відповідач: Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області (м. Вінниця, вул. Келецька,63, код 39767547).
Повний текст рішення сформовано: 21.01.19
Суддя Воробйова Інна Анатоліївна