Іменем України
16 січня 2019 року
м. Київ
справа №819/655/17
адміністративне провадження №К/9901/2978/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області
на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 18.09.2017 (суддя Шульгач М.П.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 (колегія суддів у складі: Улицького В.З., Гулида Р.М., Кузимича С.М.)
у справі №819/655/17
за позовом ОСОБА_5
до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області,
за участю третьої особи Устечківської сільської ради Заліщицького району Тернопільської області
про визнання протиправними рішень та зобов'язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2017 року ОСОБА_5 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, третя особа - Устечківська сільська рада Заліщицького району Тернопільської області, в якому просив:
- визнати протиправними та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 06.04.2-17 № Г-2204/0-769/6-17 та від 20.07.2017 № Т-6239/0-2508/6-17;
- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_5 та прийняти рішення про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 2.000 га для ведення особистого селянського господарства на території с. Устечко, Заліщицького району, Тернопільської області.
2. Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 18.09.2017, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017, адміністративний позов задоволено.
3. 10.01.2018 від Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій просить скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанції. Просить повідомити про розгляд справи для забезпечення участі представника у судовому засіданні.
4. Ухвалою від 22.02.2018 Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі.
5. 15.03.2018 позивач подав до суду свої заперечення на касаційну скаргу. Просить залишити судові рішення без змін. Клопотанням від 04.04.2018 просив пришвидшити розгляд справи по суті.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. 28.02.2017 ОСОБА_5 звернувся із заявою до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту на території Устечківської сільської ради, Заліщицького району, Тернопільської області.
7. 06.04.2017 Головне управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області прийняло рішення № Г-2204/0-769/6-17, яким відмовило ОСОБА_5 в задоволенні заяви (клопотання) з огляду на те, що Головним управлінням не отримано позитивного рішення щодо можливості прийняття даного наказу від органу місцевого самоврядування, а також у зв'язку із необхідністю дотримання прав (пільг) учасників АТО на території Устечківської сільської ради Заліщицького району в частині першочерговості відведення їм земельних ділянок.
8. 19.06.2017 ОСОБА_5 повторно звернувся до Головного управління Деержгеокадастру у Тернопільській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтованою площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту на території Устечківської сільської ради, Заліщицького району, Тернопільської області.
9. Згідно з рішенням Устечківської сільської ради Заліщицького району Тернопільської області від 05.07.2017 № 154 «Щодо можливості надання дозволу ОСОБА_5 на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтованою площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту», Устечківська сільська рада не заперечує щодо можливого прийняття такого рішення Головним управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області.
10. Проте, рішенням Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 20.07.2017 № Г-6239/0-2508/6-17 ОСОБА_5 відмовлено у задоволенні клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, оскільки бажана для приватизації земельна ділянка перебуває у складі масиву, який включений до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу їх прав оренди на земельних торгах відповідно до наказу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 18.05.2017 № 146.
11. Як вбачається із відповіді Відділу у Заліщицькому районі Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області № 29-19-0.25-239/105-17 від 31.05.2017 на адвокатський запит, Відділ у Заліщицькому районі не подавав до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області клопотання для включення до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу їх права оренди на земельних торгах земельні ділянки із кадастровими номерами НОМЕР_1; НОМЕР_2; НОМЕР_3. Аналогічна відповідь надана Устечківською сільською радою Заліщицького району на адвокатський запит. Листом Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 07.07.2017 р. № 29-19-0.7-5560/2-17 «Про розгляд адвокатського запиту» повідомлено, що земельні ділянки з кадастровими номерами НОМЕР_1; НОМЕР_2; НОМЕР_3 не виставлялись і не виставлені на торги з продажу права оренди.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області двічі рішеннями відмовляло йому у задоволенні клопотанні про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
13. Відмову вважає протиправною, оскільки Головне управління отримало від Устечківської сільської ради рішення з якого вбачається, що вона не заперечує щодо можливого прийняття такого рішення Головним управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області. Решту підстав відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою не передбачені у ч. 7 ст. 118 ЗК України, а тому є необґрунтованими.
14. Відповідач проти позову заперечував. Стверджував, що відповідно до ст.134 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають в державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів. Земельна ділянка, дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо якої хотів отримати ОСОБА_5, відноситься до земель, які підлягають продажу на земельних торгах. Крім того, його відмова у наданні відповідного дозволу пов'язана з невідповідністю місця розташування.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким повністю погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що земельна ділянка, дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо якої хотів отримати ОСОБА_5, не виставлялась і не виставлена на земельні торги чи торги з продажу права оренди на неї.
16. Устечківська сільська рада Заліщицького району Тернопільської області рішенням від 05.07.2017 № 154 не заперечила щодо можливості надання ОСОБА_5 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтованою площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту.
17. Також судом з'ясовано та взято до уваги, що в с. Устечко Заліщицького району Тернопільської області є один учасник АТО, який не бажає отримувати земельну ділянку, про що повідомив сільський голова с. Устечко ОСОБА_7 під час розгляду іншої справи №819/654/17 за позовом ОСОБА_7 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, третя особа: Устечківська сільська рада Заліщицького району Тернопільської області про визнання протиправними рішень та зобов'язання вчинити дії.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18. Відповідач у касаційній скарзі покликається на наступні аргументи:
а) на момент прийняття рішення про відмову у наданні ОСОБА_5 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, від органу місцевого самоврядування відповідного погодження не було отримано;
б) земельна ділянка включена до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги окремими лотами, що виключає можливість відчуження цієї земельної ділянки іншим чином до завершення торгів. Зважаючи на це, відмова Головного управління у наданні позивачеві дозволу пов'язана з невідповідністю місця розташування спірної земельної ділянки вимогам ЗК України, є правомірною;
в) зобов'язуючи Головного управління Держгеокадастру прийняти рішення про надання дозволу щодо розробки проекту землеустрою, суд втрутився в виключні повноваження цього органу, шляхом прийняття замість нього рішення з даного питання.
19. У запереченнях на касаційну скаргу позивач стверджує, що суди повністю з'ясували всі обставини справи, які мають значення, правильно застосували норми права.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Суд перевірив доводи касаційної скарги на підставі встановлених судами фактичних обставин справи.
21. Судами обох інстанцій встановлено, що земельна ділянка, площею 2,000 га, в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність, якої відмовлено позивачеві, належить до земель сільськогосподарського призначення державної власності.
22. Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області відмовило ОСОБА_5 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність з трьох підстав:
- земельна ділянка, площею 2,000 га перебуває в складі масиву за кадастровим номером НОМЕР_3 площею 47,8523 га, який включений до переліку земельних ділянок, що підлягають продажу із земельних торгів;
- від органу місцевого самоврядування не отримано рішення про можливість надання дозволу на розробку проекту землеустрою на дану земельну ділянку;
- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів.
23. Статтею 134 ЗК України визначається обов'язковість продажу земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них на конкурентних засадах (земельних торгах).
24. Разом з цим, перелік випадків, за яких земельні торги не проводяться, визначено у частині 2 і 3 статті 134 ЗК України.
25. Частиною 3 статті 134 ЗК України передбачено, що земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених статтями 34, 36 та 121 цього Кодексу, а також передачі земель загального користування садівницькому товариству та дачному кооперативу.
26. Аналіз наведених норм ЗК України свідчить про те, що передача у власність, в оренду неприватних земель здійснюється за результатами проведення земельних торгів або за рішенням уповноваженого органу на розпорядження землею.
27. У даній справі позивач звертався до відповідача з клопотання про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою на відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 2,000 га на підставі статтей 116, 118, 121, 122 ЗК України.
28. Відповідно до ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства в розмірах не більше 2,0 гектара. Разом з тим, згідно з частиною 3 статті 134 ЗК України земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадку, передбаченому, зокрема, 121 цього Кодексу.
29. Скаржник покликається на наказ Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 18.05.2017 № 146 «Про включення до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення».
30. Водночас, суди правильно звернули увагу на те, що листом № 29-19-0.25-239/105-17 від 31.05.2017 р. Відділ у Заліщицькому районі Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області підтвердив, що ним не подавалось до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області до 18.05.2017 клопотання для включення до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу їх права оренди на земельних торгах земельні ділянки із кадастровими номерами НОМЕР_1, НОМЕР_2, НОМЕР_3. Ананалогічну інформацію підтвердила Устечівська сільська рада листом № 141.
31. Листом від 07.07.2017 р. № 29-19-0.7-5560/2-17 Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області підтвердило, що земельні ділянки з кадастровими номерами НОМЕР_1; НОМЕР_2; НОМЕР_3 не виставлялись і не виставлені на торги з продажу права оренди.
32. Колегія суддів вважає, що з урахуванням конкретних обставин у цій справі, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про протиправність рішень Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 06.04.2-17 № Г-2204/0-769/6-17 та від 20.07.2017 № Т-6239/0-2508/6-17, якими позивачеві відмовлено у наданні дозволу, зважаючи на те, що ця земельна ділянка на торги не виставлялась.
33. Окрім того, колегія суддів звертає увагу на ту обставину, що на момент, коли відповідач вперше рішенням (06.04.2017) відмовив у клопотанні позивача, ця земельна ділянка не була включена до переліку земельних ділянок для подальшого продажу на земельних торгах.
34. Щодо інших підстав, за яких позивачеві було відмовлено у наданні дозволу, суди також зробили правильні висновки про протиправність рішень Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області.
35. Частиною 3 статті 123 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, положення статті 123 ЗК України містять вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
36. Станом на час прийняття вдруге рішення про відмову у наданні позивачеві відповідного дозволу, Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області отримало від Устечківської сільської ради погодження про можливість надання дозволу ОСОБА_5 на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтованою площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту.
37. Інших підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою, визначених частиною 7 статті 118 ЗК України не встановлено.
38. Оцінюючи інші доводи скаржника про втручання суду у дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру шляхом зобов'язання прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, Суд виходить з такого.
39. На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.
40. У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною 6 статті 118 ЗК України. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.
41. Отже, суди правильно вважали, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними. Тому ці доводи касаційної скарги є не обгрунтованими.
42. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
43. У разі залишення касаційної скарги без задоволення судові витрати не відшкодовуються.
Керуючись ст. 328, 342, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області - залишити без задоволення.
Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 18.09.2017 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Кравчук
Суддя Т.О. Анцупова
Суддя О.П. Стародуб