про повернення позовної заяви
м. Суми
15.01.2019 Справа № 920/53/19
Господарський суд Сумської області у складі судді Коваленко О.В., розглянувши матеріали позовної заяви №82-1-19 від 08.01.2019
за позовом: Керівника Конотопської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (40021, м. Суми, вул. Петропавлівська, буд. 108, код 39765885);
до відповідачів: 1. Дубов'язівської селищної ради Конотопського району Сумської області (41655, Сумська область, Конотопський район, смт. Дубов'язівка, вул. В. Глуховця, буд. 8, код 04391241)
2. Товариства з обмеженою відповідальністю «Вітчизна» (41600, Сумська область, м. Конотоп, вул. Ватутіна (ОСОБА_1), буд. 6, код 30490299)
про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору оренди землі від 03.10.2016 з урахуванням додаткових угод, зобов'язання повернути земельні ділянки
10.01.2019 Керівник Конотопської місцевої прокуратури звернувся з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, в якій просить суд визнати незаконним та скасувати рішення 13 сесії 7 скликання Тернівської сільської ради Конотопського району Сумської області від 21.09.2016 «Про укладення договору оренди земель комунальної власності (відумерла спадщина)», визнати незаконним та скасувати рішення 22 сесії 7 скликання Тернівської сільської ради Конотопського району Сумської області від 23.08.2017«Про внесення змін до Договору оренди земельних часток (паїв)», визнати незаконним та скасувати рішення 8 сесії 7 скликання Дубов'язівської селищної ради Конотопського району Сумської області від 18.05.2018 «Про внесення змін до договору оренди ТОВ «Вітчизна» земельних часток (паїв) на території Тернівського старостинського округу № 2 Дубов'язівської селищної ради»; Визнати недійсним договір оренди землі від 03.10.2016 з урахуванням додаткової угоди, укладений між Тернівською сільською радою Конотопського району Сумської області та Товариством з обмеженою відповідальністю «Вітчизна», за яким передано в користування земельні ділянки загальною площею 19,76 умовних кадастрових гектарів, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, які розташовані на території Дубов'язівської селищної ради Конотопського району Сумської області; зобов'язати Товариство з обмеженою відповідальністю «Вітчизна» повернути територіальній громаді в особі Дубов'язівської селищної ради Конотопського району Сумської області земельні ділянки загальною площею 19,76 умовних кадастрових гектарів, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, які розташовані на території Дубов'язівської селищної ради Конотопського району Сумської області, а також стягнути з відповідачів судові витрати, пов'язані з розглядом справи, на рахунок прокуратури Сумської області.
Прокурор в обґрунтування позовних вимог посилається на те, що Конотопською місцевою прокуратурою під час вирішення питання щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у сфері комунальної власності встановлено, що 7 сесією 6 скликання Тернівської сільської ради Конотопського району Сумської області прийнято рішення від 30.03.2011 «Про передачу у власність територіальній громаді землі за померлими громадянами». Вказаним рішенням до комунальної власності на підставі рішень Конотопського міськрайонного суду Сумської області передано 7 земельних часток (паїв) загальною площею 23,05 умовних кадастрових гектарів.
У подальшому рішенням 13 сесії 7 скликання Тернівської сільської ради від 21.09.2016 «Про укладення договору оренди земель комунальної власності (відумерла спадщина)» вирішено передати в оренду ТОВ «Вітчизна» вищевказані земельні ділянки комунальної власності.
На підставі цього рішення 03.10.2016 між Тернівською сільською радою та ТОВ «Вітчизна» укладено договір оренди 6 земельних часток (паїв) загальною площею 19,76 умовних кадастрових гектарів строком до 31.12.2017 (далі-Договір), який зареєстрований у Тернівській сільській раді за № 9 від 03.10.2016.
Додатковою угодою № 1 від 25.09.2017 на підставі рішення 22 сесії 7 скликання Тернівської сільської ради від 23.08.2017 «Про внесення змін до Договору оренди земельних часток (паїв)» строк договору оренди земельних часток (паїв) продовжено до 31.12.2024. Додаткова угода зареєстрована у Тернівській сільській раді 25.09.2017 за № 12.
Встановлено, що на підставі рішення 20 сесії 7 скликання Дубов'язівської селищної ради Конотопського району Сумської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад» від 13.07.2017 Тернівська сільська рада об'єдналася в Дубов'язівську селищну об'єднану територіальну громаду.
У подальшому, 8 сесією 7 скликання Дубов'язівської селищної ради прийнято рішенням від 18.05.2018 «Про внесення змін до договору оренди ТОВ «Вітчизна» земельних часток (паїв) на території Тернівського старостинського округу № 2 Дубов'язівської селищної ради» та укладено додаткову угоду № 2 від 25.05.2018, яка зареєстрована з селищній раді за № 30 від 25.05.2018, та якою внесені зміни до вищевказаного Договору, а саме: змінено сторону Орендодавця на Дубов'язівську селищну раду, встановлено орендну плату у розмірі 10 % від нормативної грошової оцінки земельної ділянки.
Прокурор вважає, що рішення Тернівської сільської ради про передачу земельних ділянок в оренду та про внесення змін до договору оренди землі, а також рішення Дубовязівської селищної ради про внесення змін до договору оренди землі, прийняті з порушенням вимог ст.ст. 124, 134 Земельного кодексу України, а тому підлягають визнанню незаконними та скасуванню, а договір оренди землі, укладений на виконання цих рішень, з урахуванням додаткових угод - недійсним.
Крім того, оскільки органом, уповноваженим державою здійснювати функції у спірних правовідносинах, - Головним управлінням Держгеокадастру у Сумській області, не вжито заходів щодо захисту інтересів держави, прокурор вбачає правові підстави для звернення з даним позовом в інтересах держави для захисту порушеного права.
Згідно ч. 3 ст. 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
Зі змісту ч.3 ст. 53 ГПК України вбачається, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу (ч.4 цієї ж статті).
Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).
Тлумачення пункту 3 частини першої ст.131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
У пункті 3 частини першої ст.131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України «Про прокуратуру».
Підстави для здійснення прокурором представництва держави в суді визначені у ч. 3 та 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».
Відповідно до абзацу 1 та 2 частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Таким чином іншою необхідною умовою для здійснення прокурором представництва інтересів держави, у відповідності до приписів ст.23 Закону України «Про прокуратуру», є виконання прокурором обов'язку попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
Тобто, виходячи зі змісту даної норми, наявність належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів попереднього звернення прокурора до відповідного суб'єкта владних повноважень є обов'язковою умовою, за якої можливий судовий розгляд позову прокурора, і виключно у разі її дотримання прокурор набуває відповідних процесуальних повноважень (процесуальної дієздатності).
Так, до позовної заяви додано лист керівника Конотопської місцевої прокуратури від 13.11.2018 №78-9356вих-18 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, в якому повідомлялось, що Конотопською місцевою прокуратурою готується позовна заява до господарського суду Сумської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Сумській області до Дубов'язівської селищної ради та ТОВ «Вітчизна», про визнання незаконними та скасування рішень, недійсним договору оренди землі та повернення земельних ділянок.
Абзацем 6 п. 1 постанови Пленуму Вищого господарського суду України «Про деякі питання участі прокурора у розгляді справ, підвідомчих господарським судам» від 23.03.2017 № 7 (із змінами) роз'яснено, що право прокурора на здійснення представництва в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави виникає у випадках нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування або іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Інтереси держави мають чітко формулюватися й умотивовуватися прокурором. Звертаючись до суду, прокурор повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва у порядку, передбаченому ч. 2 або 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Слід враховувати, що прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду із представництвом інтересів держави або громадянина, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. Зазначені обставини повинні перевірятися судом при зверненні прокурора з відповідною заявою або скаргою до суду (абз. 2 п. 3 вказаної постанови).
Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора України або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.
Відповідно до абз. 1, 2 ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Таким чином, прокурор має право здійснювати в господарському суді представництво законних інтересів держави в особі органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, за виключенням державних компаній.
У випадках неправильного визначення прокурором позивача, тобто органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, господарський суд на підставі пункту 1 частини першої статті 63 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній до 15.12.2017 року) повертає таку позовну заяву і додані до неї документи без розгляду.
Якщо господарський суд помилково порушив провадження у справі за позовом прокурора, в якій неправильно визначено позивача за вимогами про захист інтересів держави, такий позов підлягає залишенню без розгляду відповідно до пункту 1 частини першої статті 81 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній до 15.12.2017 року).
Судом встановлено, що позовну заяву прокурором подано в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, яке є належним органом, уповноваженим державою здійснювати повноваження щодо передання у користування земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності.
Згідно ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Пунктами 1, 7 положення «Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 15 від 14.01.2015 визначено, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності та земельних відносин, а також у сфері Державного земельного кадастру. Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Таким чином, органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, є Головне управління Держгеокадастру в Сумській області.
З листа Головного управління Держгеокадастру у Сумській області №10-18-0.6-8284/2-18 від 23.11.2018, адресованому Конотопській місцевій прокуратурі (відповідь на лист від 13.11.2018 №78-9356 вих-18), вбачається, що інформація щодо виявлених прокурором порушень не надходила, тому підстави для проведення відповідної перевірки або її планування в Головному управлінні відсутні. В подальшому у випадку виявлення підстав та наступної перевірки і встановлення порушень вимог земельного законодавства Головне управління Держгеокадастру у Сумській області самостійно направлятиме позови до суду, матеріали до органів прокуратури, досудового розслідування в порядку, передбаченому нормами чинного законодавства.
В той же час, позивачем не наведено жодної підстави, яка б свідчила про неможливість самостійного звернення з позовом до суду.
Суд приходить до висновку про те, що Головне управління Держгеокадастру в Сумській області, в особі якого в інтересах держави звернувся Керівник Конотопської місцевої прокуратури Сумської області з даним позовом до суду, має підстави та можливість для самостійного захисту своїх прав щодо спірних земельних ділянок.
Саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що органи, уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснюють відповідні повноваження захисту державних інтересів, не достатньо для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абз. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.
У такому разі прокурор повинен надати відповідні докази відповідно до вимог ст.ст. 73, 74, 76, 77 Господарського процесуального кодексу України (зокрема: докази внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст. 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків.
Аналогічну правову позицію викладено у постановах Вищого господарського суду України від 02.11.2016 у справі № 923/1006/15, від 02.08.2017 у справі № 922/2885/16.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Відповідно статті 7 ГПК України правосуддя у господарських судах здійснюється на засадах рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом.
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово декларував позицію про те, що вже сама присутність прокурора на судовому процесі на боці однієї зі сторін ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами, участь прокурора може створювати відчуття нерівності у сторони (пункти 30-33 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Менчинська проти Росії», пункт 53 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Мартіні проти Франції»).
Таким чином, участь прокурора у судовому процесі має бути обґрунтована, не допускається здійснення прокурором представництва інтересів у суді особи або органу без наявності чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі, оскільки інакше буде порушено принцип рівності сторін при розгляді господарського спору.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
З огляду на викладене, суд приходить до висновку про те, що у даній справі немає передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, а твердження Керівника Конотопської місцевої прокуратури Сумської області, що Головне управління Держгеокадастру в Сумській області неналежним чином здійснює захист своїх прав є безпідставним.
Відповідно до п. 4 ч.5 ст.174 Господарського процесуального кодексу України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи, зокрема, у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Враховуючи викладене вище, суд дійшов висновку про повернення позовної заяви без розгляду на підставі п.4 ч.5 ст.174 Господарського процесуального кодексу України, оскільки прокурор, звертаючись до суду із позовом в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Сумській області, не обґрунтував наявності підстав для здійснення такого представництва інтересів держави в суді.
Керуючись ст. 174, 234, 235 Господарського процесуального кодексу України,
1. Позовну заяву №82-1-19 від 08.01.2019 повернути Керівнику Конотопської місцевої прокуратури без розгляду.
2. Копію ухвали направити сторонам у справі; прокурору разом з позовною заявою №82-1-19 від 08.01.2019 на 14 аркушах з додатками на 55 аркушах, в т.ч.: оригінал платіжного доручення №2133 від 22.12.2018 на 1 аркуші, оригінали описів вкладення до цінного листа від 08.01.2019 на ім'я: Дубов'язівської селищної ради, ГУ Держгеокадастру в Сумській області, ТОВ «Вітчизна» на 1 аркуші кожен; оригінали фіскальних чеків від 08.01.2019: №0280218, №0280217, №0210570 на 1 аркуші кожен; опис вкладення до цінного листа від 08.01.2019 на ім'я Господарського суду Сумської області на 1 аркуші, поштовий конверт.
Ухвала набирає законної сили після її підписання суддею та може бути оскаржена в апеляційному порядку, встановленому статтями 255-257 ГПК України.
Суддя О.В. Коваленко