П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
12 грудня 2018 р.м.ОдесаСправа № 815/4594/17
Категорія: 6.1 Головуючий в 1 інстанції: Корой С. М.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді - Осіпова Ю.В.,
суддів - Бойка А.В., Шевчук О.А.,
при секретарі Іщенко В.О.,
за участю представника прокуратури Пашаєва Г.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі апеляційну скаргу керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 23 липня 2018 року (м. Одеса, дата складання повного тексту рішення - 30.07.2018р.) про залишення без розгляду позову Першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Затоківської селищної ради до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, 3-х осіб ОСОБА_2, ОСОБА_3, відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Білгород-Дністровської міської ради про скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації, -
06.09.2017 року Перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури, діючи в інтересах держави в особі Затоківської селищної ради, звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із позовом до Департаменту ДАБІ в Одеській області та 3-х осіб ОСОБА_2, ОСОБА_3, відділу ДАБК Білгород-Дністровської міської ради, в якому просив суд скасувати реєстрацію декларації про готовність об'єкта до експлуатації, зареєстрованої департаментом ДАБІ в Одеській області 16.05.2017 року №ОД142171361939 щодо будівництва комплексу магазинів за адресою: Одеська область, м.Білгород-Дністровський, смт. Затока, бульвар Золотий беріг, 67а.
Ухвалою судді Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2017 року (суддя Стеценко О.О.) відкрито провадження по даній справі №815/4594/17.
На підставі розпорядження в.о. керівника апарату суду від 08.05.2018р. №180 та відповідно до повторного протоколу автоматичного розподілу справ від 08.05.2018р. визначено нового головуючого у справі - суддю Корой С.М.
Зміна складу суду відбулась на стадії підготовчого провадження.
Ухвалою судді Одеського окружного адміністративного суду Корой С.М. від 15.05.2018 року дану адміністративну справу прийнято до свого провадження та розпочато її розгляд спочатку.
30.05.2018 року в ході підготовчого засідання представника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури було зобов'язано надати до суду 1-ї інстанції письмові обґрунтування підстав звернення до окружного суду із вказаним позовом.
27.06.2018 року, на виконання вимог суду, від 1-го заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури надійшов лист (вих. №16-7091-18 вих.).
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 23 липня 2018 року позовну заяву Першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Затоківської селищної ради до Департаменту ДАБІ в Одеській області, 3-х осіб ОСОБА_2, ОСОБА_3, відділу ДАБК Білгород-Дністровської міської ради про скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації - залишено без розгляду.
Не погоджуючись з вищезазначеною ухвалою суду 1-ї інстанції, керівник Білгород-Дністровської місцевої прокуратури 14.08.2018 року подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 23.07.2018 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду по суті.
В судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник прокуратури підтримав апеляційну скаргу та наполягав на її задоволенні.
Інші учасники справи були своєчасно та належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи та в судове засідання суду 2-ї інстанції з невідомих причин не прибули.
Заслухавши суддю-доповідача, виступ представника прокуратури та дослідивши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Так, постановляючи 23.07.2018 року ухвалу про залишення без розгляду позову Першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури, заявленого в інтересах Держави в особі Затоківської селищної ради до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, суд 1-ї інстанції виходив з відсутності обґрунтованих підстав для звернення до суду прокурора із даними позовними вимогами.
Колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали справи, погоджується з такими висновками судді суду 1-ї інстанції і вважає їх обгрунтованими, з огляду на наступне.
У відповідності до вимог ч.2 ст.160 КАС України, позовна заява подається в письмовій формі позивачем або особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Участь же у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб безпосередньо визначено статтею 53 КАС України, відповідно до ч.ч.3,4 якої, у передбачених законом випадках прокурор звертається до суду із позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор же, який, в свою чергу, звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст.169 КАС України.
Дійсно, згідно із п.3 ч.1 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Проте, Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, №15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06.12.2007р.).
Тлумачення пункту 3 ч.1 статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п.3 ч.2 ст.129 Конституції України).
Так, у цьому пункті 3 ч.1 ст.131-1 Конституції України фактично міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді.
Таким є Закон України від 14.10.2014р. №1697-VII «Про прокуратуру», який, в свою чергу, визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, відповідно до ст.23 якого, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Тлумачення частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє зробити висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у 2 (двох) випадках: (а) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (б) у разі відсутності такого органу.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Також, прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.
Тобто, наявність належних підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
При чому, слід зазначити, що прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Як слідує зі змісту Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999р. №3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді), прокурори та їхні заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій, незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, Держава може вбачати свої інтереси не лише в їхній діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.
Отже, з огляду на викладене, прокурор може звертатися до суду в інтересах держави, які, в свою чергу, можуть бути пов'язані з необхідністю захисту прав державних органів, а також підприємств, установ, організацій незалежно від їх підпорядкування та форм власності.
Таким чином, з урахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Здійснення ж прокуратурою повноважень органу державної влади в обхід процедури уповноваження її на представництво від імені такого державного органу (позивача) - фактично є підміною повноважень позивача на звернення до суду, а тому - порушенням статті 19 Конституції України.
Отже, з наведеного вище слідує, що при зверненні прокурора до відповідного суду, прокурор повинен у своїй позовній заяві чітко обґрунтувати причини неможливості пред'явлення позову самою особою або органом, в інтересах яких він подає позов, із наданням підтверджуючих документів, а також обґрунтуванням обставин, які вказують на існування реальної загрози порушень державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб та необхідності їх захисту.
Судова ж колегія, як і суд 1-ї інстанції, критично оцінює посилання заступника прокурора на ту обставину, що Затоківською селищною радою допущено бездіяльність щодо невжиття з 2011 року по теперішній час будь-яких реальних дій щодо спірних об'єктів нерухомого майна, оскільки предметом розгляду цієї справи є правомірність дій відповідача щодо здійснення 16.05.2017р. реєстрації декларації про готовність спірного об'єкта до експлуатації. Тобто, спір між сторонами та правовідносини, які оскаржує прокуратура виникли саме 16.05.2017 року. Отже, є безпідставними наведені прокуратурою судові справи та правовідносини, а також, як зазначає прокурор пасивна поведінка Затоківської селищної ради, які виникали у період з 2011 року по 16.05.2017 рік. Натомість, заступник керівника прокуратури звернувся з цим позовом у вересні 2017 року.
Так, в редакції КАС України до 15.12.2017 року (т.б. чинній на момент звернення з цим позовом до суду) передбачалося, що прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому саме полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених ч.ч.2,3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру». Для представництва інтересів громадянина в адміністративному суді прокурор також повинен надати документи, що підтверджують недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадянина, а також письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, на здійснення ним представництва. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених ст.108 цього Кодексу. (абз.2,3 ч.2 ст.60 КАСУ). Разом з тим, абз.2 ч.2 ст.99 КАС України (в редакції чинній на момент звернення із даним позовом) встановлено, що для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог.
Таким чином, на момент звернення прокурора до окружного суду із даним позовом, у Затоківської селищної ради існувало гарантоване чинним законодавством України право на звернення до суду із цим же позовом до 16.11.2017 року. (із врахуванням, що позивач дізнався, або повинен був дізнатись про порушення своїх прав 16.05.2017р.).
Отже, за таких обставин, на момент звернення прокуратури із цим позовом фактично ще не могло існувати бездіяльності Затоківської селищної ради, на яку вказує заступник керівника прокуратури, щодо не звернення селищної ради до суду за захистом своїх прав, оскільки строк на звернення до суду на момент звернення із позовом 06.09.2017 року ще не сплинув.
Отже, з урахуванням наведеного, апеляційний суд вважає, що суд 1-ї інстанції дійшов правильного висновку про те, що Білгород-Дністровською місцевою прокуратурою належним чином не обґрунтовано, та до того ж, в порушення приписів ст.53 КАС України, до матеріалів позову не додано жодних доказів на підтвердження наявності законодавчо визначених підстав для звернення до окружного адміністративного суду із даним позовом, зокрема, в інтересах держави в особі Затоківської селищної ради.
Не встановлено судами обох інстанцій вказаних обставин і в самій позовній заяві прокурора, яка подана 06.09.2017 року.
Окрім того, у матеріалах справи відсутні і будь-які письмові пояснення прокурора та відповідні докази того, що Затоківська селищна рада не реалізувала власні повноваження щодо звернення до суду самостійно, чим допустила протиправну бездіяльність.
Таким чином, з урахуванням вищевикладеного, судова колегія приходить до аналогічного, що і окружний суду висновку про те, що заявлені повноваження прокурора в даній справі, як представника позивача-суб'єкта владних повноважень, необґрунтовані обставинами, які є обов'язковою умовою для суду при вирішенні питання допуску прокурора до участі у справі, оскільки до матеріалів адміністративного позову не додано доказів правомірності представництва прокуратурою інтересів позивача, та, зокрема, правомірності звернення до суду із даною позовною заявою.
Натомість, звернення прокурора із даним позовом без належного підтвердження свого права на представництво інтересів позивача, що є суб'єктом владних повноважень, та може і має реалізувати свої повноваження самостійно, є прямим порушенням вимог статті 19 Конституції України, оскільки в такому випадку прокуратура реалізує не власні повноваження, а повноваження позивача.
До того ж, ще необхідне наголосити й на тому, що участь прокурора, як представника суб'єкта владних повноважень, у адміністративній справі без належного обґрунтування необхідності такого представництва та неможливість захисту державних інтересів у загальному порядку звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень, а також за відсутності умов відповідного представництва інтересів для відповідача у даній справі, також порушує принцип змагальності судового процесу, та право сторін на рівноправність, котрі передбачено положеннями ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
При цьому, одночасно також слід звернути увагу й на те, що аналогічної правової позиції з цих спірних питань дотримується і Верховний суд, зокрема, в своїх постановах від 20.09.2018р. по справі №924/1237, від 19.07.2018р. по справі №822/1169/17, від 24.10.2018р. по справі №304/1196/16ц.
Окрім того, відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини, сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), №5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01.04.2010р.; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, №42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15.01.2009р.).
Також, суд 2-ї інстанції, при прийнятті рішення по даній апеляційній скарзі, вважає за необхідне наголосити та врахувати ще й той факт, що дане судове рішення фактично не позбавляє Затоківську селищну раду права самостійно звернутись до адміністративного суду із аналогічним позовом в загальному порядку.
Відповідно до приписів ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Враховуючи вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні даної справи не допустив, вірно встановив фактичні обставини справи та надав їм належної правової оцінки. Наведені ж у апеляційній скарзі доводи, правильність висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на припущеннях та невірному трактуванні норм матеріального права.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.315 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Отже, за таких обставин, колегія суддів апеляційного суду, діючи виключно в межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги, відповідно до ст.316 КАС України, залишає цю апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду 1-ї інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст.308,310,315,316,321,322,325,328,329 КАС України, апеляційний суд, -
Апеляційну скаргу керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури - залишити без задоволення, а ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 23 липня 2018 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст постанови виготовлено 22.12.2018р.
Головуючий у справі
суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов
Судді: А.В. Бойко
О.А. Шевчук