ПІВНІЧНО-ЗАХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
33001 , м. Рівне, вул. Яворницького, 59
26 грудня 2018 року Справа № 903/504/16
Північно-західний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
Головуючий суддя Мельник О.В.
суддя Грязнов В.В.
суддя Розізнана І.В.
при секретарі судового засідання Панасюк О.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Північно-західного апеляційного господарського суду апеляційну скаргу заступника військового прокурора Луцького гарнізону на рішення господарського суду Волинської області від 09.10.2018 р. (суддя Шум М.С., повний текст рішення складено 16.10.2018 р.) у справі №903/504/16
за позовом заступника військового прокурора Луцького гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, військової частини НОМЕР_1
до 1) державного підприємства "Камінь-Каширське лісове господарство",
2) Волинського обласного управління лісового та мисливського господарства
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача:
1) Волинської обласної державної адміністрації,
2) Головного управління Держгеокадастру у Волинській області
про визнання недійсними з моменту видачі та скасування лісорубних квитків
за участю представників:
прокуратури - Довгана Н.Я.,
позивача-1 - не з'явився,
позивача-2 - Панаїда О.С.
відповідача-1 - Багацького Є.Г.,
відповідача-2 - Обушко Р.М.
третьої особи-1 - не з'явився,
третьої особи-2 - не з'явився
18.07.2017 р. до господарського суду Волинської області подана позовна заява заступником військового прокурора Луцького гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, військової частини НОМЕР_1 до державного підприємства "Камінь-Каширське лісове господарство", Волинського обласного управління лісового та мисливського господарства, в якій прокурор просив визнати не чинними та скасувати лісорубні квитки серії 02 ЛКБ №462412 від 04.01.2016 р. у частині здійснення вирубки на кварталах за №24, 42, 51, 58; серії 02 ЛКБ №462407 від 04.01.2016 р. у частині здійснення вирубки на кварталах за №28, 34; серії 02 ЛКБ №462421 від 14.01.2016 р. у частині здійснення вирубки на кварталі за №25; серії 02 ЛКБ №462433 від 08.02.2016 р. у частині здійснення вирубки на кварталі за №41; серії 02 ЛКБ №462434 від 08.02.2016 р. у частині здійснення вирубки на кварталі за №18; серії 02 ЛКБ №462438 від 10.02.2016 р., серії 02 ЛКБ №462445 від 10.02.2016 р. у частині здійснення вирубки на кварталах за №21, 24, 44; серії 02 ЛКБ №462469 від 09.03.2016 р. у частині здійснення вирубки на кварталі за №24; серії 02 ЛКБ №462476 від 16.03.2016 р. у частині здійснення вирубки на кварталах за №33, 25; серії 02 ЛКБ №462481 від 16.03.2016 р. у частині здійснення вирубки на кварталах за №28, 31, 34, 44, 50; серії 02 ЛКБ №462487 від 04.04.2016 р., серії 02 ЛКБ №462488 від 04.04.2016 р., серії 02 ЛКБ №462493 від 25.04.2016 р. у частині здійснення вирубки на кварталах за №17, 19, 26, 35, 37, 45, 51; серії 02 ЛКБ 462494 від 25.04.2016 р. у частині здійснення вирубки на кварталі за №25; серії 02 ЛКБ №509338 від 05.05.2016 р. у частині здійснення вирубки на кварталі за №31; серії 02 ЛКБ №509339 від 05.05.2016 р. у частині здійснення вирубки на кварталах за №21, 29, 33 серії 02 ЛКБ №509340 від 05.05.2016 р. у частині здійснення вирубки на кварталі за №23, виданих Державним підприємством "Камінь-Каширське лісове господарство" та Волинським обласним управлінням лісового та мисливського господарства. Крім того, просив зобов'язати відповідача-1 не чинити позивачу перешкод у користуванні земельними ділянками, які належать позивачу на підставі державного акту №ХІІ-1-5 від 01.11.1968 р., шляхом припинення фактичного використання земельної ділянки та припинення рубки лісів на цій земельній ділянці.
Ухвалою господарського суду Волинської області від 12.12.2017 р. провадження у справі №903/504/16 за позовом заступника військового прокурора Луцького гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, військової частини НОМЕР_1 до державного підприємства "Камінь-Каширське лісове господарство", Волинського обласного управління лісового та мисливського господарства, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Волинська обласна державна адміністрація, Головне управління Держгеокадастру у Волинській області про визнання не чинними та скасування лісорубних квитків - припинено.
Не погоджуючись з вищезазначеною ухвалою, позивач 2 - військова частина НОМЕР_1 звернувся до Рівненського апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просив ухвалу господарського суду Волинської області від 12.12.2017 р. скасувати.
Постановою Рівненського апеляційного господарського суду від 12.02.2018 р. у справі №903/504/16 апеляційну скаргу військової частини НОМЕР_1 залишено без задоволення, а ухвалу господарського суду Волинської області від 12.12.2017 р. - без змін.
23.03.2018 р. військовою частиною НОМЕР_1 подано касаційну скаргу на ухвалу господарського суду Волинської області від 12.12.2017 р. та постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 12.02.2018 р. у справі №903/504/16 до касаційного господарського суду.
Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 14.06.2018 р. касаційну скаргу військової частини НОМЕР_1 на ухвалу господарського суду Волинської області від 12.12.2017 р. та постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 12.02.2018 р. у справі №903/504/16 задоволено повністю. Ухвалу господарського суду Волинської області від 12.12.2017 р. та постанову Рівненського апеляційного господарського суду від 12.02.2018 р. у справі №903/504/16 скасовано повністю, справу направлено на розгляд до суду першої інстанції.
Рішенням господарського суду Волинської області від 09.10.2018 р. у справі №903/504/16 у задоволенні позовних вимог заступника військового прокурора Луцького гарнізону в частині визнання недійсними з моменту видачі та скасування лісорубних квитків, відмовлено. Провадження у справі в частині зобов'язання відповідача-1 не чинити позивачу перешкод у користуванні земельними ділянками, які належать позивачу на підставі державного акту №ХІІ-1-5 від 01.11.1968 р., шляхом припинення фактичного використання земельної ділянки та припинення рубки лісів на цій земельній ділянці - закрито.
В обґрунтування свого рішення суд першої інстанції зазначає, що прокурором не доведено та не надано належних та допустимих доказів не здійснення захисту інтересів держави саме зі сторони Міністерства оборони України, тобто не доведено усвідомлену пасивну поведінку уповноваженого суб'єкта владних повноважень, та у зв'язку з цим необхідність здійснення судового захисту інтересів держави прокурором. Крім того, у матеріалах справи наявні численні клопотання та пояснення Міністерства оборони України, що свідчить про їх активну поведінку та заінтересованість у здійсненні захисту інтересів держави. Враховуючи викладене, місцевий суд дійшов висновку про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі.
Враховуючи вимоги Лісового кодексу України, Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 р. №761, Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" місцевий господарський суд встановив, що лісорубні квитки видавались та по них проводились рубки у відповідності до вимог зазначених нормативних актів, які регулюють ці правовідносини, що не могло призвести до порушення прав та інтересів позивача, тому господарський суд Волинської області відмовив у задоволенні позовних вимог.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням, заступник військового прокурора Луцького гарнізону звернувся до Північно-західного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просить оскаржуване рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким позов повністю задоволити.
Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, скаржник зазначає, що посадовими особами ДП "Камінь-Каширське лісове господарство" та Волинського обласного управління лісового та мисливського господарства, всупереч вимог ст.ст.4, 5, 17, 22, 69, 101 Лісового кодексу України, ст.1 Закону України "Про використання земель оборони", без правовстановлюючих документів на земельну ділянку, із перевищенням наданих їм повноважень, видано лісорубні квитки, в яких за відсутності правових підстав включено проведення рубки лісу на території земельної ділянки авіаційного полігону військової частини НОМЕР_1 , чим завдано шкоду навколишньому середовищу та державі в цілому.
Стосовно наявності підстав для представництва прокурором інтересів у даній справі апелянт зазначає, що Міністерство оборони України, як орган уповноважений здійснювати захист інтересів держави у даному випадку, не вживало будь-яких заходів для захисту інтересів держави, не зверталось до суду із відповідним позовом для усунення порушень законодавства, у зв'язку з цим, відповідно до ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом.
20.12.2018 р. на адресу Північно-західного апеляційного господарського суду від директора ДП "Камінь-Каширське лісове господарство" надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому він просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін. Відповідач-1 погоджується з судом першої інстанції щодо відсутності у прокурора підстав для звернення до суду з позовом, оскільки Міністерство оборони України, військова частина НОМЕР_1 постійно брали участь у судових засіданнях, подавали документи (заяви, клопотання), а це свідчить, що зазначений суб'єкт владних повноважень може самостійно захищати свої інтереси.
Зазначає, що відповідач-1 проводило рубки на підставі виписаних лісорубних квитків, які були видані у відповідності до затвердженого проекту організації та розвитку лісового господарства ДП "Камінь-Каширське лісове господарство", затверджених матеріалів лісовпорядкування та розрахункової лісосіки. Тому відповідач-1, посилаючись на ст.141-150 Земельного кодексу України, вважає твердження позивача про те, що лісорубні квитки можуть бути визнані недійсними та підлягають скасуванню з підстав передбачених п.1 ч.1 ст. 22 Лісового кодексу України є безпідставним.
Крім того, звертає увагу, що на момент виписки оспорюваних лісорубних квитків будь-яких рішень органів державної влади, місцевого самоврядування, судів про припинення використання ДП "Камінь-Каширське лісове господарство" земельної ділянки площею 6947,8 га не було.
26.12.2018 р. на адресу Північно-західного апеляційного господарського суду від Міністерства оборони України надійшла заява, у якій представник позивача-1 просить задоволити апеляційну скаргу в повному обсязі. Зазначає, що лісорубні квитки були видані з порушенням чинного законодавства та підлягають скасуванню, оскільки спірна земельна ділянка площею 6947,8 га відноситься до земель оборони та перебуває на праві постійного користування військової частини НОМЕР_1 відповідно до Державного акту на право постійного користування земельною ділянкою №ХІІ-1-5 від 01.11.1968 р. Дана земельна ділянка з користування Міністерства оборони України не вилучалася, а також військова частина НОМЕР_1 не уповноважувала ДП "Камінь-Каширське лісове господарство" на ведення лісового господарства на даній земельній ділянці.
Позивач-1 та треті особи не забезпечили явку повноважних представників у судове засідання 26.12.2018 р., однак від представника Головного управління Держгеокадастру у Волинській області надійшло клопотання та від представника Міністерства оборони України надійшла заява про розгляд справи без їхньої участі.
Враховуючи приписи ст.ст.269, 273 ГПК України про межі та строки перегляду справ в апеляційній інстанції, той факт, що явка учасників справи в судове засідання обов'язковою не визнавалася, колегія суддів визнала за можливе розглядати апеляційну скаргу за відсутності представників позивача-1 та третіх осіб.
Відповідно до ч.1, 4 ст.269 ГПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції у межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Розглянувши апеляційну скаргу в межах вимог та доводів наведених в ній, відзив на апеляційну скаргу, вивчивши матеріали справи, наявні в ній докази, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення місцевим господарським судом, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції при винесенні оскаржуваного рішення норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Північно-західного апеляційного господарського суду дійшла наступного висновку.
Як вбачається з матеріалів справи, згідно з актом на право постійного користування №ХІІ-1-5 від 01.11.1968 р., рішенням виконавчого комітету Волинської обласної Ради народних депутатів трудящих №12/28 від 01.11.1968 р. передано у постійне користування військовій частині НОМЕР_2 (інженерно-аеродромна служба тилу), як структурному підрозділу управління 14 Повітряної армії, земельна ділянку площею 24157,7 га (т.1 а.с.25-28).
Після розформування військової частини НОМЕР_2 її правонаступником визначено військову частину НОМЕР_1 , що встановлено постановою Рівненського апеляційного господарського суду від 03.02.2014 р. у справі №903/1066/13.
У 1994-1995 роках Волинською обласною радою прийняті рішення №17/23 від 17.03.1994 р. та №4/8 від 04.05.1995 р., яким землі авіаційного полігону передані площею 10027 га, 6947,8 га та 6520,4 га Ковельському спеціалізованому лісогосподарському акціонерному товариству "ТУР", Камінь-Каширському державному лісогосподарству об'єднання "Волиньліс" та Городоцькому державному лісогосподарству відповідно. Таким чином, із загальної площі земельної ділянки 24157,7 га із сфери діяльності Міністерства оборони було вилучено 23495,2 га.
На підставі вищевказаних рішень обласної ради районними радами на зазначені земельні ділянки видано державні акти на право постійного землекористування.
Зокрема, Камінь-Каширською районною державною адміністрацією видано Камінь-Каширському державному лісгосподарському об'єднанню "Волиньліс" державний акт на право постійного землекористування серії ВЛ-ХІІ від 11.08.1995 р.
На підставі наказу Держкомлісгоспу України №242 від 24.03.2005 р. Камінь-Каширське державне лісгосподарське об'єднання "Волиньліс" перейменоване у Державне підприємство "Камінь-Каширське лісове господарство".
Рішенням Вищого арбітражного суду України від 29.04.1998 р. у справі №13/6 за позовом заступника Генерального прокурора України в інтересах держави в особі військової частини НОМЕР_3 (в даний час НОМЕР_1 ) до Волинської обласної ради визнано недійсними вищевказані рішення Волинської обласної ради від 17.03.1994 р. №17/23 та від 04.05.1995 р. №4/8.
У подальшому розпорядженням Волинської обласної державної адміністрації №175 від 12.04.2002 р. анульовано державний акт на право постійного користування землею площею 24157,7 га за №ХІІ-1-5 від 01.11.1968 р., та визнано чинними вищевказані державні акти на право постійного користування земельною ділянкою, видані Ковельському спеціалізованому лісогосподарському акціонерному товариству "ТУР", Камінь-Каширському державному лісогосподарство об'єднання "Волиньліс" та Городоцькому державному лісогосподарству.
23.05.2003 р. рішенням господарського суду міста Києва у справі №32/288 за позовом військового прокурора Західного регіону України в інтересах держави в особі військової частини НОМЕР_3 (на даний час НОМЕР_1 ) до Волинської обласної державної адміністрації зазначене розпорядження визнано недійсним та скасовано.
Разом з тим, 26.11.2013 р. рішенням господарського суду Волинської області у справі №903/1066/13 за позовом Волинського прокурора з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері в інтересах держави в особі Міністерства оборони України до ДП "Камінь-Каширське лісове господарство", залишеним в силі постановою Рівненського апеляційного господарського суду від 03.02.2014 р., скасовано державний акт на право користування землею, виданий ДП "Камінь-Каширське лісове господарство" від 11.08.1995 р. серії ВЛ-ХІІ.
У ході розгляду справи встановлено, що земельна ділянка площею 6947,8 га відноситься до земель оборони та перебуває на праві постійного користування військової частини НОМЕР_1 відповідно до Державного акту на право постійного користування земельною ділянкою №ХІІ-1-5 від 01.11.1968 р., виданого Виконавчим комітетом Волинської обласної ради народних депутатів трудящих №12/28 від 01.11.1968 р. Дана земельна ділянка з користування Міністерства оборони України не вилучалась.
Відповідно до листа Волинського військового лісгоспу №45 від 26.02.2016 р. встановлено межі лісових угідь на території військового полігону військової частини НОМЕР_1 по Камінь-Каширському району.
Згідно із вказаним листом до Поворського військового лісництва належали наступні квартали, що раніше відносились до Карпилівського лісництва ДП "Камінь-Каширське лісове господарство", а також квартали, які раніше відносились до Стобихівського лісництва ДП "Камінь-Каширське лісове господарство" відповідно до наведених переліків.
У відповідності до п.4 Порядку використання лісових ресурсів, затвердженого постановою КМУ від 23.05.2007 р. №761, ДП "Камінь-Каширське лісове господарство" були надані відповідні документи: заявка на використання лісових ресурсів під час проведення рубок головного користування, відомість чергової лісосіки, польова перелікова відомість, карта технологічного процесу розробки лісосіки, план лісосіки.
Волинським обласним управлінням лісового та мисливського господарства, в свою чергу, постійному лісокористувачу - ДП "Камінь-Каширське лісове господарство" у січні - травні 2016 р. були видані лісорубні квитки на ведення спеціального лісокористування на території Карпиліського та Стобихівського лісництв у відповідності до Порядку спеціального використання лісових ресурсів, затвердженого постановою КМУ від 23.05.2007 р. №761.
З матеріалів справи вбачається, що посадовими особами ДП "Камінь-Каширське лісове господарство" в період з січня по травень 2016 року проводилась вирубка лісу на підставі виписаних ДП "Камінь-Каширське лісове господарство" лісорубних квитків серії 02 ЛКБ №462421 від 14.01.2016 р.; серії 02 ЛКБ №462433 від 08.02.2016 р.; серії 02 ЛКБ №462434 від 08.02.2016 р.; серії 02 ЛКБ №462438 від 10.02.2016 р., серії 02 ЛКБ №462445 від 10.02.2016 р.; серії 02 ЛКБ №462469 від 09.03.2016 р.; серії 02 ЛКБ №462487 від 04.04.2016 р., серії 02 ЛКБ №462488 від 04.04.2016 р., серії 02 ЛКБ №462493 від 25.04.2016 р.; серії 02 ЛКБ 462494 від 25.04.2016 р.; серії 02 ЛКБ №509338 від 05.05.2016 р.; серії 02 ЛКБ №509339 від 05.05.2016 р.; серії 02 ЛКБ №509340 від 05.05.2016 р., а також лісорубних квитків серії 02 ЛКБ № 462407 від 04.01.2016 р.; 02 ЛКБ №462412 від 04.01.2016 р.; серії 02 ЛКБ №462476 від 16.03.2016 р.; серії 02 ЛКБ №462481 від 16.03.2016 р., виданих Волинським обласним управлінням лісового та мисливського господарства на підставі наказу Міністерства екології та природних ресурсів від 27.01.2014 р. за №28.
Заступник військового прокурора Луцького гарнізону звернувся з позовом до суду, оскільки вважає, що лісорубні квитки видані без правовстановлюючих документів на земельну ділянку із перевищенням наданих відповідачам повноважень, а також Міністерство оборони України, військова частина НОМЕР_1 не вживали заходів для захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.
Розглядаючи питання наявності підстав для представництва інтересів держави прокурором апеляційний суд враховує наступне.
Частиною 1 статті 16 ЦК України передбачено, що кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
Згідно ч.2 ст.2 ЦК України одним з учасників цивільних відносин є держава Україна, яка відповідно до статтей 167, 170 ЦК України набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом, та діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.
Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Одним із зазначених органів є прокуратура, на яку покладено функції представництва інтересів держави в суд у випадках, визначених законом.
За приписами ч.3-5 ст.53 ГПК України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст.74 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки, прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005 р., заява 61517/00, пункт 27).
Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009 р., заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 р. №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
З урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суду у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п.3 ч.2 ст.129 Конституції України).
Положення п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суд. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
Відповідно до частин 1, 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суду, є порушеня або загроза порушення інтересів держави.
Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 р. №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 р. у справі № 806/1000/17).
Аналіз ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
За результатами дослідження метеріалів справи апеляційним судом встановлено, що військовою прокуратурою Луцького гарнізону при зверненні до суду з позовом визначено орган, який уповноважений державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах, а саме Міністерство оборони України, військову частину НОМЕР_1 , яка є складовою частиною Збройних Сил України та підпорядкована Міністерству оборони України, однак не доведено суду нездійснення або неналежне здійснення зазначеним органом (органами) своїх повноважень щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах. Дані недопрацювання прокурором оцінюються судом як необгрунтованість підстав для представництва інтересів держави в суді.
Крім того, всупереч вимогам абз.2 ч.4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" повідомлення на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду прокурором не надсилалось, а тому суб'єкт владних повноважень був обмежений у праві оскаржити представництво своїх інтересів прокурором в суді.
Матеріали справи не містять належних та достатніх доказів у підтвердження того, що вищезазначений суб'єкт владних повноважень не має можливості для самостійного захисту свої прав та інтересів держави, а також підтвердження його активної чи пасивної бездіяльності щодо звернення до суду з відповідним позовом.
Підстави представництва прокурором інтересів держави з'ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.
Беручи до уваги викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що прокурором не доведено та не надано належних та допустимих доказів не здійснення захисту інтересів держави саме зі сторони Міністерства оборони України, тобто не доведено усвідомлену пасивну поведінку уповноваженого суб'єкта владних повноважень, а отже, у зв'язку з цим відсутні підстави для здійснення судового захисту інтересів держави прокурором.
За змістом ст.276 ГПК України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судового рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Суд апеляційної інстанції вважає, що рішення місцевого господарського суду відповідає вимогам чинного законодавства, тому відсутні підстави для його скасування за наведених у апеляційній скарзі мотивів.
З огляду на вказане, апеляційна скарга залишається без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Витрати зі сплати судового збору за розгляд апеляційної скарги покладаються на апелянта згідно ст.129 ГПК України.
Керуючись ст. ст. 269, 270, 273, 275, 276, 281-284 Господарського процесуального кодексу України, Північно-західний апеляційний господарський суд, -
Рішення господарського суду Волинської області від 09.10.2018 р. у справі №903/504/16 залишити без змін, апеляційну скаргу заступника військового прокурора Луцького гарнізону - без задоволення.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строк, передбачений ст.ст. 286-291 Господарського процесуального кодексу України.
Повний текст постанови складений "29" грудня 2018 р.
Головуючий суддя Мельник О.В.
Суддя Грязнов В.В.
Суддя Розізнана І.В.