79010, м.Львів, вул.Личаківська,81
"19" грудня 2018 р. Справа №909/666/18
Західний апеляційний господарський суд у складі колегії:
Головуючого судді Дубник О.П.
суддів Зварич О.В.
ОСОБА_1
за участю секретаря судового засідання Мокрої А.В.
розглянув матеріали апеляційної скарги П'ядицької сільської ради об'єднаної територіальної громади (далі - П'ядицька сільська рада) б/н від 23.10.2018 (вх. № 01-05/790/18 від 26.10.2018)
на рішення Господарського суду Івано-Франківської області від 24.09.2018 (суддя Малєєва О.В., повний текст складено 04.10.2018)
у справі № 909/666/18
за позовом: заступника керівника Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області, м. Коломия, Коломийський р-н, Івано-Франківська обл.,
до відповідача-1: П'ядицької сільської ради, с. П'ядики, Коломийський р-н, Івано-Франківська обл.,
до відповідача-2: Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Івано-Франківськгаз збут», м. Івано-Франківськ
про визнання недійсною публічної закупівлі природного газу та визнання недійсним на майбутнє договору на постачання природного газу від 13.02.2018,
за участю представників:
від прокуратури: ОСОБА_2 - прокурор (службове посвідчення № 051364 від 02.11.2018р.);
від відповідача-1: не з'явився (належно повідомлено);
від відповідача-2: ОСОБА_3 - адвокат (довіреність у матеріалах справи).
1.Розгляд справи.
Відводів суддям та секретарю судового засідання в порядку ст.ст. 35, 36, 37 ГПК України не заявлялось.
Судові засідання фіксувались технічними засобами згідно ст. 222 ГПК України.
Хід розгляду апеляційної скарги викладено у відповідних ухвалах суду.
2. Вирішення процесуальних питань під час розгляду справи.
Відповідач-1 участі уповноваженого представника в судове засідання не забезпечив, про час та місце розгляду справи був належним чином повідомлений, що підтверджується наявним у матеріалах справи повідомленням про вручення рекомендованого повідомлення від 06.12.2018 року (вх. №01-16/6862/18 від 19.12.2018).
Відповідно до п.п. 1,2 ч. 3 ст. 202 ГПК України якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі: неявки в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки.
Відповідно до ч. 1 ст. 270 ГПК України у суді апеляційної інстанції справи переглядаються за правилами розгляду справ у порядку спрощеного позовного провадження з урахуванням особливостей, передбачених у цій главі.
Згідно з ч. 12 ст. 270 ГПК України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
До початку судового засідання представником ТОВ «Івано-Франківськгаз збут» подано клопотання б/н від 19.12.2018 року (вх. №01-04/1563/18 від 19.12.2018 року) про відкладення розгляду справи та надання можливості ознайомлення з матеріалами справи, у зв'язку з зміною представника ТОВ «Івано-Франківськгаз збут», з метою забезпечення належного захисту інтересів та надання додаткових пояснень. У судовому засіданні 19.12.2018 року представник відповідача-2 підтримав подане клопотання. Прокурор не заперечив з приводу поданого клопотання.
Колегія суддів порадившись на місці ухвалила відхилити подане клопотання та продовжити розгляд справи з врахуванням наступного.
Відповідно до ч. 1 ст. 216 ГПК України суд відкладає розгляд справи у випадках, встановлених частиною другою статті 202 цього Кодексу.
Згідно з ч. 2 ст. 202 ГПК України суд відкладає розгляд справи в судовому засіданні в межах встановленого цим Кодексом строку з таких підстав: 1) неявка в судове засідання учасника справи, щодо якого немає відомостей про направлення йому ухвали з повідомленням про дату, час і місце судового засідання; 2) перша неявка в судове засідання учасника справи, якого повідомлено про дату, час і місце судового засідання, якщо він повідомив про причини неявки, які судом визнано поважними; 3) виникнення технічних проблем, що унеможливлюють участь особи у судовому засіданні в режимі відеоконференції, крім випадків, коли відповідно до цього Кодексу судове засідання може відбутися без участі такої особи; 4) необхідність витребування нових доказів, у випадку коли учасник справи обґрунтував неможливість заявлення відповідного клопотання в межах підготовчого провадження.
Наведені доводи представника відповідача-2 не є підставою для відкладення розгляду справи згідно ч. 2 ст. 202 ГПК України, а згідно ч. 1 ст. 279 ГПК України апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції розглядається протягом шістдесяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження у справі. З урахуванням того, що ухвала про відкриття провадження у справі постановлена 31.10.2018 року, відкладення розгляду справи призведе до порушення строку розгляду справи. Крім того у матеріалах справи наявний відзив ТОВ «Івано-Франківськгаз збут» на апеляційну скаргу, де наведено доводи сторони.
Оскільки довіреність ТОВ «Івано-Франківськгаз збут» представнику видана 16.01.2018 року, а ухвалою Західного апеляційного господарського суду від 05.12.2018 року було відкладено розгляд справи на 19.12.2018 року, вказані обставини свідчать про невжиття відповідачем-2 всіх необхідних заходів для дотримання вимог процесуального законодавства.
3. Короткий зміст позовних вимог.
3.1. Заступник керівника Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області звернувся до Господарського суду Івано-Франківської області з позовом до П'ядицької сільської ради об'єднаної територіальної громади, ТОВ «Івано-Франківськгаз збут» про визнання недійсною публічної закупівлі природного газу код ДК 021:2015 09120000-6 - Газове паливо, проведену П'ядицькою сільською радою об'єднаної територіальної громади за переговорною процедурою закупівлі відповідно до оголошення, оприлюдненого на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель 05.02.2018 за № UА-2018-02-05-000435-а та визнання недійсним на майбутнє договору на постачання природного газу для потреб непобутових споживачів №41GBIFZ547-18, укладеного 13.02.2018 між П'ядицькою сільською радою об'єднаної територіальної громади та ТОВ «Івано-Франківськгаз збут» на загальну суму 1 040 220,24 грн.
3.2. В обґрунтування заявлених вимог, посилається на те, що публічні торги, внаслідок яких був укладений оспорюваний договір, відбулись із порушенням визначеної Законом України "Про публічні закупівлі" процедури, що призводить до неефективного використання коштів місцевого бюджету. Посилається на те, що при відсутності визначених Законом України "Про публічні закупівлі" підстав - відсутності обставин надзвичайної ситуації та за наявності конкуренції постачальників газу на ринку, орган місцевого самоврядування незаконно провів закупівлю природного газу за переговорною процедурою.
3.3. Захист інтересів держави обґрунтовує тим, що порушення процедури державних закупівель спричиняє істотну шкоду як інтересам держави, так і інтересам територіальної громади, а виконання укладеного договору може призвести до неналежного та неефективного використання бюджетних коштів. Зазначає, що П'ядицька сільська рада об'єднаної територіальної громади є уповноваженим органом на здійснення контролю за дотриманням інтересів держави та територіальних громад в частині законності використання бюджетних коштів на відповідній території, однак вказаний орган неналежно здійснює свої повноваження, оскільки ним же порушено норми чинного законодавства у сфері публічних закупівель. А тому прокурором визначено вказану сільську раду відповідачем, а позов відповідно подано прокурором самостійно.
4.Короткий зміст рішення суду першої інстанції.
4.1. Рішенням Господарського суду Івано-Франківської області від 24.09.2018 (суддя Малєєва О.В., повний текст складено 04.10.2018) (з урахуванням ухвали про виправлення описки від 30.10.2018 року) у справі № 909/666/18 позов задоволено частково.
Визнано недійсною публічну закупівлю природного газу код ДК 021:2015 09120000-6 - Газове паливо, проведену П'ядицькою сільською радою об'єднаної територіальної громади за переговорною процедурою закупівлі відповідно до оголошення, оприлюдненого на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель 05.02.2018 за № UА-2018-02-05-000435-а. Визнано недійсним договір на постачання природного газу для потреб непобутових споживачів №41GBIFZ547-18, укладений 13.02.2018 між П'ядицькою сільською радою об'єднаної територіальної громади та ТОВ «Івано-Франківськгаз збут» на загальну суму 1 040 220,24 грн.
Відмовлено в позові в частині визнання недійсним договору на майбутнє.
Стягнуто з П'ядицької сільської ради об'єднаної територіальної громади в користь Прокуратури Івано-Франківської області 1762 грн судового збору. Стягнуто з ТОВ "Івано-Франківськгаз збут" в користь Прокуратури Івано-Франківської області 1762 грн судового збору.
4.2. Судове рішення мотивоване ч. 1 ст. 203, ч. 1 ст. 215, ч. 1 ст. 236 Цивільного кодексу України (надалі - ЦК України), ст. 185 Господарського кодексу України (надалі - ГК України), п. 20 ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 1 ст. 12, ч. 1 ст. 35, п. 3 ч. 2 ст. 35, ст. 36 Закону України "Про публічні закупівлі" від 25 грудня 2015 року №922-VIII (надалі - Закон №922-VIII), і зроблено висновок про відсутність надзвичайних ситуацій протягом першого півріччя 2018 року на території області, а відповідно і відсутність правових підстав для проведення переговорної процедури закупівлі природного газу. Оскільки укладення договору постачання природного газу відбулося за результатами переговорної процедури закупівлі, що була застосована з порушенням ст. 35 Закону №922-VIII, договір на постачання природного газу для потреб непобутових споживачів, укладений між відповідачами, слід визнати недійсним з моменту його вчинення.
5. Короткий зміст вимог апеляційної скарги та аргументи учасників справи.
5.1. П'ядицька сільська рада об'єднаної територіальної громади не погоджується з ухваленим рішенням суду і вважає його незаконним та необґрунтованим. Стверджує, що інтереси держави мають чітко формулюватись й умотивовуватись прокурором, а прокурор повинен обгрунтувати наявність підстав для здійснення представництва у порядку ч.ч. 2, 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» звертаючись до суду з позовом, а у даному випадку представництва прокуратурою інтересів місцевої ради інтерес держави як такий відсутній. Зазначає, що представляючи в судах місцеві ради та подаючи позови від їх імені прокурори здійснюють захист інтересів територіальної громади, а не держави, що не передбачено ГПК України. На думку апелянта, з урахуванням рішення Конституційного Суду України №1-1/99 від 08.04.1999 року органи прокуратури не мають повноважень на представництво інтересів органів місцевого самоврядування. Зазначає про відсутність у позовній заяві розрахунку можливих чи нанесених збитків чи обгрунтування можливості їх виникнення. Звертає увагу на те, що рішення в формі протоколу від 05.02.2018 про застосування переговорної процедури закупівлі станом на день подання апеляційної скарги не скасовано, а законодавством не передбачено такого матеріально-правового способу захисту права, як визнання недійсною публічну закупівлю. Вказує на відсутність правових підстав для визнання недійсною процедури закупівлі та договору. Зазначає, що суд при ухваленні рішення вийшов за межі позовних вимог, оскільки визнав договір недійсним, а позивач у позовній заяві вказав вимогу про визнання договору недійсним на майбутнє. Просить оскаржуване рішення суду скасувати, прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити повністю.
5.2. Заступник керівника Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення місцевого господарського суду - без змін. Зазначає, що проведення публічної закупівлі шляхом застосування переговорної процедури за відсутності обставин надзвичайної ситуації та за наявності конкуренції постачальників на ринку є порушенням вимог ст.ст. 2, 35, 36 Закону №922-VIII. Враховуючи, що укладення договору на постачання природного газу відбулося за результатами застосування переговорної процедури закупівлі, що відбулася з порушенням норм Закону №922-VIII, а тому і договір є таким, що укладений з порушенням норм матеріального права, а відтак підлягає визнанню недійсним. Стверджує, що П'ядицька сільська рада об'єднаної територіальної громади є уповноваженим органом на здійснення контролю за дотриманням інтересів держави та територіальних громад в частині законності використання бюджетних коштів на відповідній території, однак вказаний орган неналежно здійснює свої повноваження, оскільки ним же порушено норми чинного законодавства у сфері публічних закупівель, а тому прокурором визначено вказану сільську раду відповідачем, а позов відповідно подано прокурором самостійно.
5.3. ТОВ «Івано-Франківськгаз збут» у відзиві на апеляційну скаргу вважає, що апеляційна скарга є обґрунтованою та підлягає задоволенню. Зазначає, що державним органом, який уповноважений звертатися до суду щодо визнання недійсними договорів, укладених за результатами закупівель, є Державна аудиторська служба. Вважає, що у матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що прокурор перед зверненням до суду перевірив, що захист законних інтересів держави не здійснює або не належним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Стверджує, що укладений договір відповідає ст. 36 Закону №922-VIII, а прокурором не наведено жодного обґрунтування щодо визнання договору недійсним. Зазначає, що П'ядицька сільська рада об'єднаної територіальної громади була змушена укласти договір на постачання природнього газу з метою недопущення припинення теплопостачання у закладах освіти, інших закладах у зимовий період. Обраний позивачем спосіб захисту, враховуючи ст. 18 Закону №922-VIII, не передбачений законом на стадії завершення процедури торгів та не може забезпечити відновлення порушеного права.
5.4. Заступник керівника Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області у доповненнях до відзиву на апеляційну скаргу зазначає, з посиланням на ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», що у органу державного фінансового контролю відсутнє право на звернення до суду з підстав визнання договорів, укладених за результатами проведення публічних закупівель недійсними, а прокуратурою обґрунтовано підстави представництва інтересів держави в суді.
5.5. П'ядицька сільська рада об'єднаної територіальної громади у додаткових поясненнях зазначає, що позивач вимагав визнати недійсним договір на майбутнє, а не з моменту укладення, а оспорюваний договір є розірваним, підстав для задоволення позовних вимог немає. З клопотанням про долучення до матеріалів справи П'ядицькою сільською радою подано копію додаткової угоди №2 від 30.11.2018 року до договору на постачання природного газу для потреб непобутових споживачів №41GBIFZ547-18 від 13.02.2018 року, згідно якої припинено дію договору з 01 грудня 2018 року та копію звіту про виконання договору про закупівлю.
6. Обставини справи, встановлені судами першої та апеляційної інстанції.
Як вбачається з матеріалів справи, протоколом (рішенням) від 05.02.2018 внесено зміни до річного плану закупівель на 2018 рік. Внесення змін обґрунтовано необхідністю терміново закупити природний газ, враховуючи попередження про відключення газопостачання, що зумовлені відсутністю договору на газопостачання та лімітів на транспортування природного газу, для уникнення відключення природного газу, що призведе до зриву опалювального сезону 2018 року, а саме відключення постачання природнього газу бюджетним установам: дошкільним, загальноосвітнім навчальним закладам та навчально-виховним комплексам, бібліотекам, народним домам і клубам (а.с. 28-29).
Відповідно до протоколу від 05.02.2018 вирішено застосувати переговорну процедуру закупівлі природного газу на загальну вартість 1 040 220,24 грн, оприлюднити повідомлення про намір укласти з ТОВ "Івано-Франківськгаз збут" договір на суму 1 040 220,24 грн на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель. В даному протоколі вказано, що обрано переговорну процедуру, як виняток нагальної потреби у здійсненні закупівлі у зв'язку з виникненням особливих економічних чи соціальних обставин, що унеможливлюють дотримання замовниками строків для проведення тендеру відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 35 Закону №922-VIII (а.с. 27).
На веб-порталі електронної системи публічних закупівель "Prozorro" 05.02.2018 сільська рада оприлюднила оголошення №UA-Р-2018-02-05-001529-с про закупівлі газового палива за переговорною процедурою (а.с. 30).
У повідомленні про намір укласти договір (під час застосування переговорної процедури) №UA-2018-02-05-000435-а П'ядицька сільська рада зазначила про намір укласти з ТОВ "Івано-Франківськгаз збут" договір про закупівлі природного газу за результатами переговорної процедури. Умова застосування переговорної процедури п. 3 ч. 2 ст. 35 Закону України "Про публічні закупівлі" (нагальна потреба у здійсненні закупівлі у зв'язку з виникненням особливих економічних чи соціальних обставин, що унеможливлюють дотримання замовниками строків для проведення тендеру, а саме пов'язаних з негайною ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій, а також наданням у встановленому порядку Україною гуманітарної допомоги іншим державам. Застосування переговорної процедури закупівлі в таких випадках здійснюється за рішенням замовника щодо кожної процедури) (а.с. 31-32).
Обґрунтування застосування переговорної процедури для уникнення відключення природного газу, що призведе до зриву опалювального сезону 2018 року, а саме відключення постачання природного газу бюджетним установам: дошкільним, загальноосвітнім навчальним закладам та навчально-виховним комплексам, бібліотекам, народним домам і клубам П'ядицької сільської ради об'єднаної територіальної громади. Обрано переговорну процедуру закупівлі, як виняток нагальної потреби у здійсненні закупівлі у зв'язку з виникненням особливих економічних чи соціальних обставин, що унеможливлюють дотримання замовниками строків для проведення тендеру.
За результатом проведеної переговорної процедури закупівлі між ТОВ «Івано-Франківськгаззбут» (постачальник) та П'ядицькою сільської радою об'єднаної територіальної громади (споживач) укладено договір №41GBIFZ547-18 на постачання природного газу для потреб непобутових споживачів від 13.02.2018 (а.с. 33-34).
14.02.2018 опубліковано звіт про результати проведення процедури закупівлі №UA-2018-02-05-000435-а з зазначенням про укладення відповідного договору, ідентифікатор №41GBIFZ547-18, з ТОВ «Івано-Франківськгаззбут» (а.с. 35-36).
У листі начальника У ДСНС України в Івано-Франківській області від 04.07.2018 №01-5243/12 зазначено, що протягом першого півріччя 2018 року на території області надзвичайних ситуацій техногенного, природного, соціального чи воєнного характеру, що призвели б до порушення нормальних умов життєдіяльності людей не зареєстровано (а.с. 37).
7. Норми права та мотиви, якими суд апеляційної інстанції керувався при прийнятті постанови, висновки суду.
Як вбачається з позовної заяви, позов прокурором подано в інтересах держави без зазначення органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах. У позовній заяві вказано, що П'ядицька сільська рада об'єднаної територіальної громади є уповноваженим органом на здійснення контролю за дотриманням інтересів держави та територіальних громад в частині законності використання бюджетних коштів на відповідній території, однак вказаний орган неналежно здійснює свої повноваження, оскільки ним же порушено норми чинного законодавства у сфері публічних закупівель. А тому прокурором визначено вказану сільську раду відповідачем, а позов відповідно подано прокурором самостійно.
Згідно з ст. 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбаченіКонституцією та законами України.
Згідно п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (надалі - Закон № 1697-VII).
Згідно з абз. 1-2 ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Відповідно до абз.1-3 ч.4 ст. 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Відповідно до ч.ч. 3-5 ст. 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Таким чином, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.
Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.99 № 3-рп/99 у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) з урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.
Наведені міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене судом розуміння поняття інтереси держави має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону № 1697-VII.
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).
У справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) Європейський Суд з прав людини висловив таку думку (у неофіційному перекладі): "сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
Водночас, Європейський суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У рекомендаціях Парламентської ОСОБА_4 Європи від 27.05.2003р. № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Таким чином, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Таким чином, інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
За змістом ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається, а здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
У позовній заяві прокурор посилається на те, що публічні торги, внаслідок яких був укладений оспорюваний договір, відбулись із порушенням визначеної Законом України "Про публічні закупівлі" процедури, що призводить до неефективного використання коштів місцевого бюджету.
Так, статтею 7 Закону №922-VIII визначено органи, які здійснюють державне регулювання та контроль у сфері публічних закупівель, а саме: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.
Відповідно до положень ч.ч. 1, 3 ст. 7 Закону №922-VIII уповноважений орган здійснює регулювання та реалізує державну політику у сфері закупівель у межах повноважень, визначених цим Законом.
Так, моніторинг закупівель проводить центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його органи на місцях. Порядок проведення моніторингу визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику. Разом з тим, органи, уповноважені на здійснення контролю у сфері закупівель, не мають права втручатися в проведення процедур закупівель.
Відповідно до ч. 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 03.02.2016р. (надалі - Положення), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку право охоронюваним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь (пп. 3, 4, 9 п. 4 Положення).
Згідно Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджено Постановою Кабінету Міністрів України №310 від 06.08.2014р. Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Згідно з пп. 2, 5 п. 4 Положення про Державну фінансову інспекцію України Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний фінансовий контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Отже, здійснюючи моніторинг публічних закупівель Державна аудиторська служба України та Державна фінансова інспекція України мають право при виявленні випадків недотримання законодавства про державні закупівлі та не виконанні підконтрольною установою вимог до усунення відповідних порушень, звернутися до суду в інтересах держави.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що нормативно-правове забезпечення державного регулювання у сфері закупівель здійснює Уповноважений орган.
Згідно з пп. 1 п. 3 Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014р. №459, основними завданнями Мінекономрозвитку є забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері державних та публічних закупівель. Повноваження здійснюються шляхом здійснення нормативно-правового забезпечення державного регулювання у сфері публічних закупівель, аналізу функціонування системи публічних закупівель, узагальнення практики здійснення закупівель, надання роз'яснень щодо застосування законодавства у сфері державних закупівель.
З урахуванням вищенаведеного прокурором у позовній заяві безпідставно вказано, що П'ядицька сільська рада об'єднаної територіальної громади є уповноваженим органом на здійснення контролю за дотриманням інтересів держави та територіальних громад в частині законності використання бюджетних коштів на відповідній території, оскільки спірні правовідносини виникли у сфері публічних закупівель.
Суд погоджується з доводами апелянта та ТОВ «Івано-Франківськгаз збут» про те, що прокурор повинен обгрунтувати наявність підстав для здійснення представництва, а у матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що прокурор перед зверненням до суду перевірив, що захист законних інтересів держави не здійснює або не належним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
У матеріалах справи відсутні докази дотримання прокурором ч. 4 ст 23 Закону № 1697-VII щодо попереднього повідомлення відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення з даним позовом до суду.
Судова колегія апеляційного суду вважає, що звертаючись з даним позовом до суду, прокурор, в порушення вищенаведених норм права, не визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а також не довів суду, що даний орган (органи) не здійснює або неналежним чином здійснює свої повноваження щодо захисту інтересів держави. Суд приходить до висновку про необґрунтованість прокурором підстав для представництва інтересів держави в суді.
Дана правова позиція викладена в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів об'єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 року у справі №924/1256/17.
Також у справі № 922/3393/17 Заступником прокурора Харківської області, який звернувся з позовом до суду в інтересах держави, зокрема, про визнання недійсним договору про закупівлю, було визначено органи, уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, що є додатковим підтвердженням як наявності таких органів, так і визнання органами прокуратури відповідних обставин.
У рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Трофимчук проти України» №4241/03 від 28.10.2010 Європейським судом з прав людини зазначено, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід сторін.
Оскільки прокурор не обґрунтував наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді у даній справі, що є окремою підставою для відмови в позові, відтак апеляційний господарський суд не вбачає підстав для дослідження та надання відповіді на доводи прокурора.
У відповідності з п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України та ч. 1 ст. 74 ГПК України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень.
Відповідно до частини 1 статті 86 Господарського процесуального кодексу України суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об'єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів.
Згідно з ч. 1 ст. ст.277 ГПК України підставами для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни судового рішення є: 1) неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) порушення норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права.
Отже, беручи до уваги те, що прокурором безпідставно при подані позову до суду не визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах у даній справі, не обґрунтовано наявність підстав для представництва інтересів держави у даній справі, а також не наведено обставин нездійснення уповноваженими органами наданих їм повноважень у сфері закупівель, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, з прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позову.
8. Судові витрати.
Згідно п.2 ч.1 ст.129 ГПК України судовий збір покладається у спорах, що виникають при виконанні договорів та з інших підстав, - на сторони пропорційно розміру задоволених позовних вимог.
Згідно ч. 14 ст. 129 ГПК України якщо суд апеляційної, касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
Відповідно до пп. «б», «в», п. 4 ч. 1 ст.282 ГПК України постанова суду апеляційної інстанції складається, зокрема, з резолютивної частини із зазначенням: нового розподілу судових витрат, понесених у зв'язку з розглядом справи у суді першої інстанції, - у випадку скасування або зміни судового рішення; розподілу судових витрат, понесених у зв'язку з переглядом справи у суді апеляційної інстанції.
За поданий позов Прокуратура Івано-Франківської області сплатила судовий збір у розмірі 3 524 грн., який покладається на позивача.
За подання апеляційної скарги П'ядицькою сільською радою об'єднаної територіальної громади сплачено 5286,00 грн судового збору, а враховуючи задоволення апеляційної скарги, судовий збір покладається на Прокуратуру Івано-Франківської області.
Керуючись ст.ст. 86, 129, 252, 269, 270, 275, 277, 281, 282 ГПК України, Західний апеляційний господарський суд,
1. Апеляційну скаргу задоволити.
2. Рішення Господарського суду Івано-Франківської області від 24.09.2018 року у цій справі скасувати і прийняти нове рішення. В позові заступника керівника Коломийської місцевої прокуратури Івано-Франківської області до П'ядицької сільської ради об'єднаної територіальної громади, ТОВ «Івано-Франківськгаз збут» про визнання недійсною публічної закупівлі природного газу та визнання недійсним на майбутнє договору на постачання природного газу від 13.02.2018 відмовити.
3. Стягнути з Прокуратури Івано-Франківської області (76018, м. Івано-Франківськ, вул.Грюнвальдська, 11, ідентифікаційний код 03530483, р/р 35215084003924 Державна казначейська служба України м. Київ МФО 820172) на користь П'ядицької сільської ради об'єднаної територіальної громади (78254, Івано-Франківська обл., Коломийський район, с. П'ядики, вул. Петлюри, 1, ідентифікаційний код 04354120) 5286,00 грн судового збору за розгляд справи в апеляційному порядку.
4. Постанова набирає законної сили з дня її прийняття.
5. Строки та порядок оскарження постанов (ухвал) апеляційного господарського суду визначені § 1 глави 2 Розділу IV ГПК України.
Повний текст постанови складено 28.12.2018р.
Головуючий суддя Дубник О.П.
Суддя Зварич О.В.
Суддя Скрипчук О.С.