Іменем України
21 грудня 2018 року
м. Київ
справа № 725/1666/16-а
провадження № К/9901/44299/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Анцупової Т. О.,
суддів: Кравчука В. М., Стародуба О. П.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 725/1666/16-а
за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернівецькій області про визнання дій незаконними, зобов'язання здійснити перерахунок пенсії;
за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Курка О. П., Білоуса О. В., Совгири Д. І.) від 07 березня 2017 року, встановив:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У квітні 2016 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління Пенсійного фонду України в м. Чернівцях (правонаступник - Головне управління Пенсійного фонду України в Чернівецькій області), в якому просив:
- визнати протиправними дії Управління Пенсійного фонду України в м. Чернівцях щодо відмови ОСОБА_2 у проведенні перерахунку пенсії на підставі довідки прокуратури Чернівецької області від 09 березня 2016 року № 18/90 вих-16 про заробітну плату;
- зобов'язати Управління Пенсійного фонду України в м. Чернівцях здійснити перерахунок, призначеної ОСОБА_2 пенсії за вислугу років відповідно до ст. 50-1 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1789-XII «Про прокуратуру» (зі змінами, внесеними згідно із Законами України від 05 жовтня 1995 року № 358/95-ВР, у редакції, чинній на час призначення пенсії; далі - Закон № 1789-XII) з розрахунку 90 % від середнього заробітку щомісячної (чинної) заробітної плати відповідної посади працівника прокуратури, згідно довідки прокуратури Чернівецької області від 09 березня 2016 року № 18/90 вих-16 про заробітну плату, починаючи з 01 січня 2016 року, без обмеження її максимального розміру.
- стягнути на користь позивача сплачений судовий збір у розмірі 551,21 грн.
2. В обґрунтування вказаних вимог позивач зазначав, що є пенсіонером, перебуває на обліку в органах Управління Пенсійного фонду України в м. Чернівцях і отримує пенсію за вислугу років, призначену йому відповідно до ст. 50-1 Закону № 1789-XII в розмірі 90 % від розміру заробітної плати правника прокуратури відповідної посади. У зв'язку із збільшенням посадових окладів відповідним категоріям прокурорсько-слідчих працівників відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» (далі - Постанова КМУ № 1013), на думку позивача, у нього виникло право на перерахунок розміру призначеної йому пенсії, у проведенні якого відповідач протиправно відмовив.
Позивач вважає, що відповідач незаконно та безпідставно відмовив йому, з посиланням на п. 5 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» від 02 березня 2015 року № 213-VІІІ (далі - Закон № 213-VIII), у проведенні перерахунку пенсії.
3. Постановою Першотравневого районного суду м. Чернівці від 11 травня 2016 року позовні вимоги задоволено.
4. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою відмовлено ОСОБА_2 у задоволенні позовних вимог.
5. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, 29 березня 2017 року ОСОБА_2 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2017 року, а постанову Першотравневого районного суду м. Чернівці від 11 травня 2016 року залишити без змін.
6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
7. 03 березня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшло заперечення Головного управління Пенсійного фонду України в Чернівецькій області, в якому останнє просило відмовити позивачу у задоволенні касаційної скарги, а постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2017 року залишити без змін.
8. Вищим адміністративним судом України справа до розгляду не призначалася.
9. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року.
Відповідно до п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» зазначеного закону зміни до Кодексу адміністративного судочинства України вводяться в дію з урахуванням певних особливостей. Зокрема, у пп. 4 передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчився до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
10. 22 березня 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2017 року передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
11. Ухвалою Верховного Суду від 20 грудня 2018 року справу прийнято до провадження та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_2 з 05 березня 2004 року перебуває на обліку в Управлінні Пенсійного фонду України в м. Чернівцях і отримує пенсію за вислугу років, призначену йому відповідно до ст. 50-1 Закону № 1789-XII в розмірі 90 % від розміру заробітної плати правника прокуратури.
13. 12 березня 2016 року позивач звернувся до відповідача із заявою про перерахунок пенсії на підставі довідки прокуратури Чернівецької області від 09 березня 2016 року № 18/90 вих-16 про заробітну плату, у зв'язку з підвищенням посадових окладів працівників органів прокуратури відповідно до Постанови КМУ № 1013.
14. Листом Управління Пенсійного фонду України в м. Чернівцях від 15 березня 2016 року № 59/Д-11 позивача повідомлено про відсутність підстав для перерахунку його пенсії. Вказана відмова обґрунтована тим, що оскільки п. 5 Прикінцевих положень Закону № 213-VІІІ скасовано з 01 червня 2015 року норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії призначаються, зокрема, відповідно до Закону України «Про прокуратуру». З 01 червня 2015 року пенсії в порядку та на умовах, визначених Законом України «Про прокуратуру» не призначаються, а раніше призначені пенсії не перераховуються.
У вказаному листі також зазначено, що Постановою КМУ № 1013 скасовано п. 4 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2000 року № 865 «Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії» (далі - Постанова КМУ № 865). Відповідно до п. 20 ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України. Однак, на сьогоднішній день Кабінетом Міністрів України не визначено умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, а тому підстави для такого перерахунку відсутні.
15. Вважаючи протиправними дії відповідача щодо відмови у проведенні перерахунку пенсії, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що при перерахунку пенсії працівникам прокуратури має застосовуватися норма, що визначає розмір пенсії у відсотках, яка діяла на момент призначення пенсії.
17. Водночас, суд першої інстанції зауважив, що процедури призначення та перерахунку пенсії різні за змістом та механізмом їх проведення. Нормами, які визначають механізм проведення перерахунку пенсії за вислугу років прокурорам є ч. 13 та 18 ст. 50-1 Закону № 1789-ХІІ, які змін у зв'язку з прийняттям Закону України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» від 08 липня 2011 року № 3668-VI не зазнали.
18. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог, апеляційний суд виходив з того, що 15 липня 2015 року набрав чинності Закон № 1697-VII, відповідно до розділу ХІІ «Прикінцеві положення» якого визнано таким, що втратив чинність Закон № 1789-ХІІ (крім п. 8 ч. 1 ст. 15, ч. 4 ст. 16, абз. 1 ч. 2 ст. 46-2, ст. 47, ч. 1 ст. 49, ч. 5 ст. 50, ч. 3, 4, 6 та 11 ст. 50-1, ч. 3 ст. 51-2, ст. 53 щодо класних чинів).
19. У зв'язку з наведеним, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що на час звернення позивача до відповідача із заявою про перерахунок пенсії (12 березня 2016 року) ч. 13 та 18 ст. 50-1 Закону № 1789-ХІІ втратили чинність, у зв'язку з чим, підстави для перерахунку пенсії ОСОБА_2 відсутні.
20. Разом з цим, апеляційний суд зазначив, що згідно ч. 20 ст. 86 Закону № 1697-VII (чинної, на час виникнення спірних правовідносин) умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України, яким на час на час звернення позивача за перерахунком пенсії, відповідний нормативно-правовий акт прийнято не було.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
21. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції при вирішенні цієї справи було невірно засновано норми Конституції України, практики Європейського суду з прав людини, рішення Конституційного Суду України та правові висновки Верховного Суду України. Також апеляційним судом застосовано до спірних правовідносин норми матеріального права, які не підлягали застосуванню.
22. Скаржник з посиланням на ст. 8, 22, 64 Конституції України вказує, що право на пенсійне забезпечення відповідних категорій громадян, встановлене законами України (у тому числі і Законом № 1789-ХІІ), є таким, що не підлягає звуженню та обмеженню.
23. На думку позивача, відсутність встановленого Кабінетом Міністрів України порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури порушує гарантоване Конституцією та законами України право на її перерахунок.
24. Скаржник вказує, що суд апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення, повинен був керуватися правовою позицією Верховного Суду України, висловленою у постановах від 10 грудня 2013 року (справа № 21-348-а-13) та від 17 грудня 2013 року (справа № 21-445-а-13) та у практику Європейського суду з прав людини (рішення від 14 жовтня 2010 року у справі «Щокін проти України», рішення від 27 травня 2013 року у справі «Суханов та Ільченко проти України», рішення від 13 грудня 2001 року у справі «Церква Бессарабської Митрополії проти Молдови».
25. Скаржник, з посиланням на відповідну практику Європейського суду з прав людини, вказує, що бездіяльність держави щодо прийняття нормативного акту, який визначає механізм реалізації прав та свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах, тримання громадян у невизначеності є невиправданим втручанням у права, передбачені ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція).
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального права у спірних правовідносинах виходить з наступного.
27. Умови пенсійного забезпечення відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників до 15 липня 2015 року визначалися Законом № 1789-ХІІ. Зокрема, ст. 50-1 цього Закону, за якою позивачу призначено пенсію, визначено, що обчислення (перерахунок) пенсій провадиться за документами пенсійної справи та документами, додатково поданими пенсіонерами, виходячи з розміру місячного заробітку за відповідною посадою, з якої особа вийшла на пенсію, станом на час звернення за призначенням або перерахунком (ч. 13 цієї статті).
28. Частина 18 ст. 50-1 Закону № 1789-ХІІ у редакції, чинній до 15 липня 2015 року передбачала, що призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв'язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи.
29. 01 січня 2015 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII (далі - Закон № 76-VIII), яким, зокрема, ч. 18 ст. 50-1 Закону № 1789-ХІІ викладено у такій редакції: «Умови на порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України».
30. Відтак, повноваження на встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури після 01 січня 2015 року законодавець делегував Кабінету Міністрів України.
31. 15 липня 2015 року набрав чинності Закон № 1697-VII, відповідно до пп. 1 п. 3 розділу ХІІ «Прикінцеві положення» якого визнано таким, що втратив чинність Закон 1789-ХІІ (крім п. 8 ч. 1 ст. 15, ч. 4 ст. 16, абз. 1 ч. 2 ст. 46-2, ст. 47, ч. 1 ст. 49, ч. 5 ст. 50, ч. 3, 4, 6 та 11 ст. 50-1, ч. 3 ст. 51-2, ст. 53 щодо класних чинів).
32. Отже, на час прийняття Кабінетом Міністрів України Постанови № 1013, з прийняттям якої позивач пов'язує виникнення у нього права на перерахунок пенсії, а також на час його звернення до пенсійного органу із заявою про перерахунок пенсії положення ст. 50-1 Закону № 1789-ХІІ, що регулювали порядок перерахунку пенсій, втратили чинність.
33. Постанова КМУ № 1013, якою підвищено розміри заробітку працівникам прокуратури та яка відповідно до її п. 6 застосовується з 01 грудня 2015 року не містить положень, які б закріплювали можливість перерахунку пенсії у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих працівників прокуратури.
34. Водночас, згідно з ч. 20 ст. 86 Закону № 1697-VII умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.
35. На час звернення позивача до пенсійного органу із заявою про перерахунок пенсії Кабінетом Міністрів України умов та порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури визначено не було.
36. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
37. Оскільки відповідач є територіальним органом виконавчої влади, який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, указами Президента, постановами Верховної Ради України, актами Кабінету Міністрів України, які прийняті відповідно до Конституції та законів України, іншими нормативно-правовими актами, він не мав підстав здійснювати перерахунок пенсії позивачеві на умовах та в порядку, закріплених нормою, що втратила чинність.
38. Положення Закону № 76-VIII, якими ч. 18 ст. 50-1 Закону № 1789-XII та ч. 20 ст. 86 Закону № 1697-VII викладено у новій редакції, не були визнані неконституційними Конституційним Судом України. Водночас, у рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 цей Суд вказав, що одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.
З урахуванням такого елемента принципу верховенства права, як пропорційність (розмірність) Конституційний Суд України зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними, а оскільки держава зобов'язана регулювати економічні процеси, встановлювати й застосовувати справедливі та ефективні форми перерозподілу суспільного доходу з метою забезпечення добробуту всіх громадян, то механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження справедливого балансу між інтересами окремих осіб і інтересами всього суспільства. При цьому зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.
39. У Рішенні від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у ч. 1 ст. 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
40. Враховуючи наведені положення, з 01 грудня 2015 року - початку застосування Постанови КМУ № 1013 та у зв'язку з набранням у подальшому чинності Законом № 1697-VII, яким по-іншому врегульовані правовідносини, пов'язані із пенсійним забезпеченням працівників прокуратури, пенсії, призначені за ст. 50-1 Закону № 1789-ХІІ, не підлягають перерахунку у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих працівників прокуратури.
41. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 20 лютого 2018 року (справа № 711/6019/16-а), від 02 березня 2018 року (справи № 264/1617/17, № 761/21804/17).
42. Доводи касаційної скарги не спростовують висновків апеляційного суду щодо відсутності у позивача права на перерахунок пенсії відповідно до ст. 50-1 Закону № 1789-ХІІ. Посилання позивача в касаційній скарзі на те, що зміни в законодавстві, які звужують зміст та обсяг існуючих прав не повинні застосовуватися є безпідставними, і не спростовують висновків суду апеляційної інстанції, оскільки відсутність правового врегулювання не може свідчити про звуження існуючих прав позивача саме з боку органів Пенсійного фонду.
43. Право на перерахунок пенсії може бути реалізовано позивачем на підставі тих норм, які діють на час виникнення обставин для такого перерахунку, з урахуванням часу звернення до відповідного органу, а тому, зважаючи, що на час звернення позивача за перерахунком розміру пенсії, такої підстави для перерахунку призначених працівникам прокуратури пенсій як збільшення розміру заробітної плати на законодавчому рівні не встановлено, а Урядом будь-яких умов для перерахунку не визначено, у відповідача не було правових підстав для здійснення такого перерахунку.
44. Суд також наголошує на тому, що Верховний Суд у постанові від 24 жовтня 2018 року справі № 686/25462/16-а, яка є подібною до справи що розглядається, висловив правову позицію, згідно якої бездіяльність Кабінету Міністрів України, який протягом тривалого часу не визначає умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, як це передбачено у ч. 20 ст. 86 Закону №1697-VII, не може вважатися доказом протиправності дій Пенсійного фонду України і покладати на нього обов'язки, не передбачені законодавством. При цьому, причини бездіяльності Кабінету Міністрів України та їх оцінка не є предметом спору у даній справі.
У вказаному рішенні Верховний Суд також зазначив, що у спірних правовідносинах вимоги позивача не мають достатнього підґрунтя у національному законодавстві, а також немає усталеної практики національних судів на підтримку аналогічних скарг заявників. З огляду на це, у позивача немає «законних сподівань» на збільшення пенсії, які могли б підпадати під дію ст. 1 Першого протоколу Конвенції.
45. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судом апеляційної інстанції оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції у справі про відмову у задоволенні позовних вимог.
46. Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
47. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
48. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
49. Оскільки Суд залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.
Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2017 року у справі № 725/1666/16-а залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Т. О. Анцупова
Судді В. М. Кравчук
О. П. Стародуб