Іменем України
21 грудня 2018 року
Київ
справа №638/16822/13-а
адміністративне провадження №К/9901/4704/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Гриціва М.І.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В., -
розглянув у попередньому судовому засіданні справу за касаційною скаргою Харківської міської ради (далі - Міськрада) на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 грудня 2014 року (судді Русанова В.Б., Курило Л.В., Присяжнюк О.В.) у справі № 638/16822/13-а за позовом ОСОБА_1 до Міськради, Харківського міського голови про визнання протиправними та скасування рішення та розпорядження, -
встановив:
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати незаконними та скасувати рішення Міськради від 25 вересня 2013 року № 1242/12 «Щодо меморіальної дошки Шевельову», розпорядження Харківського міського голови від 25 вересня 2013 року № 103 «Про скасування розпорядження Харківського міського голови від 06 липня 2011 року № 2928 «Про встановлення меморіальної дошки».
На обґрунтування позову зазначив, що цими актами органів місцевого самоврядування порушено його культурні інтереси, якими він керувався, сприяючи і коштами, і зусиллями при встановленні меморіальної дошки. Вважає також, що зазначені акти вичерпали свою дію, були реалізовані, а тому не могли бути скасовані у такий спосіб. На час прийняття спірних рішень позивач був зареєстрований та мешкав в м. Харкові, був членом територіальної громади.
Дзержинський районний суд м. Харкова постановою від 02 вересня 2014 року у задоволенні позову відмовив.
Суд виходив з того, що рішення Міськради від 25 вересня 2013 року та розпорядження Харківського міського голови від 25 вересня 2013 року прийняті в межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним законодавством.
Харківський апеляційний адміністративний суд постановою 25 грудня 2014 року постанову суду першої інстанції скасував, ухвалив нову постанову про задоволення позову.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність у Міськради підстав для скасування рішення Міської комісії з питань топоніміки стосовно встановлення меморіальної дошки Шевельову Ю.В. з огляду на його реалізацію та вичерпання його дії.
Зазначив також, що міський голова не має повноважень на скасування раніше виданого розпорядження після фактичного початку виконання передбачених ним заходів.
Оскільки суб'єктами цих правовідносин були вчинені дії, пов'язані з виконанням розпорядження Харківського міського голови від 06 липня 2011 року, відповідач не мав правових підстав для його скасування.
Враховуючи зазначене, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що розпорядження Харківського міського голови від 25 вересня 2013 року № 103 «Про скасування розпорядження Харківського міського голови від 06 липня 2011 року № 2928 «Про встановлення меморіальної дошки» прийняте не в межах повноважень, наданих Конституцією та Законами України, а тому підлягає скасуванню.
Харківська міська рада не погодилася із рішенням суду апеляційної інстанції і звернулася із касаційною скаргою про його скасування та залишення в силі рішення суду першої інстанції.
Покликається на те, що відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) (далі - Рішення), ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування не можуть бути скасовані органом місцевого самоврядування тільки після їх виконання, а не після виконання певного етапу дій, передбачених правовим актом.
Зазначає про неврахування апеляційним судом факту неповного виконання розпорядження Харківського міського голови від 06 липня 2011 року № 2928 «Про встановлення меморіальної дошки», оскільки не всі зазначені в ньому пункти були виконані.
Не погоджується скаржник і з висновком апеляційного суду, що міський голова не має повноважень на скасування раніше виданого розпорядження після фактичного початку виконання передбачених ним заходів.
Указує на підставність та законність спірного рішення щодо скасування рішення Міської комісії з питань топоніміки та охорони історико-культурного середовища (далі - Комісія) та відсутність доказів порушення прав та інтересів позивача прийняттям спірного рішення Міськради та розпорядження Харківського міського голови.
ОСОБА_1 подав заперечення на касаційну скаргу, в яких просить касаційну скаргу залишити без задоволення.
Як убачається з доводів учасників справи, ними не оспорюється наведене в судових рішеннях нормативне регулювання спірних відносин.
Верховний Суд переглянув судові рішення судів попередніх інстанцій у межах касаційної скарги, з'ясував повноту фактичних обставин, встановлених судами, та правильність застосування норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про таке.
Суди у цій справі встановили, що при Міськраді діє Комісія, яка є дорадчим органом, створеним з метою вивчення питань і підготовки пропозицій щодо прийняття Міськрадою, її виконавчими органами , рішень , в тому числі з увіковічення пам'яті видатних діячів та подій, встановлення меморіальних дошок та діє на підставі рішенням Міськради від 22 листопада 2006 року № 154/06.
24 травня 2011 року Комісія розглянула звернення Фонду національно-культурних ініціатив імені Гната Хоткевича від 10 травня 2011 року про встановлення меморіальної дошки видатному мовознавцю-славяністу, історику літератури, літературному та театральному критику, українському діячу науки та культури Ю.В. Шевельову на фасаді будинку на вул. Сумській, 17 та вирішила підтримати клопотання про встановлення меморіальної дошки, рекомендувала Департаменту культури підготувати відповідне розпорядження міського голови, що підтверджується випискою протоколу № 3 засідання міської комісії від 25 травня 2011 року.
Харківський міський голова на підставі клопотання Фонду національно-культурних ініціатив імені Гната Хоткевича від 10 травня 2011 року № 35/05/21 щодо вшанування у м. Харкові пам'яті Шевельова Ю.В. та рекомендації Комісії стосовно встановлення меморіальної дошки Шевельову Ю.В. видав розпорядження від 06 липня 2011 року № 2928 «Про встановлення меморіальної дошки», яким:
1. Фонду національно-культурних ініціатив імені Гната Хоткевича надано дозвіл на встановлення меморіальної дошки Шевельову Ю.В на фасаді будинку за адресою: м. Харків, вул. Сумська, 17.
2. Департаменту культури Харківської міської ради доручено затвердити текст напису на меморіальній дошці.
3. Фонду національно-культурних ініціатив імені Гната Хоткевича здійснити такі заходи:
3.1 Узгодити ескіз (проект) меморіальної дошки з Управлінням містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та земельних відносин Харківської міської ради.
3.2. Узгодити безпосереднє місце установки меморіальної дошки з Управлінням містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та земельних відносин Міськради.
3.3. Здійснити заходи з приведення у належний стан фасаду будівлі, на якій має бути відкрито меморіальну дошку.
3.4. Забезпечити організацію урочистого відкриття меморіальної дошки.
3.5. Здійснити заходи з передачі меморіальної дошки до комунальної власності міста Харкова.
4. Прийнято до відома, що витрати на виготовлення та встановлення меморіальної дошки здійснюються за рахунок заявника.
5. Відповідальність за збереження, санітарний та естетичний стан меморіальної дошки покладено на балансоутримувача дошки.
13 вересня 2013 року на адресу Харківського міського голови надійшло звернення Антифашистського Комітету Харківщини з проханням про внесення на розгляд чергової 26 сесії Міськради 6 скликання питання щодо скасування розпорядження Харківського міського голови від 06 липня 2011 року № 2928 «Про встановлення меморіальної дошки».
25 вересня 2013 року Міськрада прийняла рішення № 1242/13 «Щодо меморіальної дошки Шевельову Ю.В.», яким:
скасовано рішення Комісії стосовно встановлення меморіальної дошки Шевельову Ю.В. (п. 8 протоколу 3 від 24.05.2011 р.);
Харківському міському голові рекомендовано:
скасувати розпорядження від 06 липня 2011 року № 2928, на підставі якого Фонду національно-культурних ініціатив імені Гната Хоткевича надано дозвіл на встановлення меморіальної дошки Шевельову Ю.В. на фасаді будинку за адресою: м. Харків, вул. Сумська, 17,
надано доручення виконавчим органам Міськради у встановленому порядку вжити заходів щодо демонтажу зазначеної меморіальної дошки й приведення фасаду будинку за вказаною адресою в первинний стан.
25 вересня 2013 року Харківський міський голова видав розпорядження від № 103 «Про скасування розпорядження Харківського міського голови від 06. липня 2011 року № 2928 «Про встановлення меморіальної дошки».
Не погоджуючись зі спірними рішеннями Міськради та Харківського міського голови, вважаючи порушеними свої культурні інтереси позивач звернувся з указаним позовом до суду.
У згаданому Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п'ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).
Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.
Разом з тим у цьому Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.
Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
З огляду на зазначені висновки Конституційного Суду України апеляційний суд слушно указав, що фактично саме рішення Комісії було реалізоване та вичерпало свою дію, оскільки з його урахуванням винесено розпорядження Харківського міського голови від 06 липня 2011 року № 2928 «Про встановлення меморіальної дошки».
Так само і зазначене розпорядження Харківського міського голови є актом одноразового застосування та спрямоване на обмежене коло осіб і після реалізації вичерпує свою дію.
Зважаючи на те, що на підставі цього розпорядження виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, а саме по встановленню меморіальної дошки, зацікавленими та зобов'язаними особами вчинено дії щодо безпосередньої його реалізації, а відповідач не надав доказів того, що суб'єкти цих правовідносин не заперечують проти їх зміни чи скасування, правових підстав для його скасування немає.
Слід також зазначити, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
В обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, описаних вище, зважаючи на їхній зміст та юридичну природу, підстав для відмови у захисті приватного інтересу позивача немає.
Суд визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судове рішення без змін.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
постановив:
Касаційну скаргу Харківської міської ради залишити без задоволення, а постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 грудня 2014 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий М.І. Гриців
Судді : Я.О. Берназюк
Н.В. Коваленко