Іменем України
21 грудня 2018 року
м. Київ
справа №816/213/16
адміністративне провадження №К/9901/10551/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,
суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 11квітня 2016 року (головуючий суддя: Єресько Л.О.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2016 року (колегія суддів у складі: Зеленського В.В., Чалого І.С., П'янової Я.В.) у справі № 816/213/16 за позовом ОСОБА_1 до Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області, голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області Панченка Віталія Григоровича про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на роботі, оплату вимушеного прогулу, надання щорічної відпустки, виплату вихідної допомоги,
У лютому 2016 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області (далі - відповідач-1, Зіньківська РДА Полтавської області), голови Зіньківської районної державної адміністрації Полтавської області Панченка В.Г. (далі - відповідач-2, голова Зіньківської РДА Полтавської області), в якому просила:
визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Зіньківської РДА Полтавської області від 20.07.2015 №43 К «Про звільнення»;
поновити позивача на посаді заступника голови Зіньківської РДА Полтавської області;
стягнути із Зіньківської РДА Полтавської області середній заробіток за час вимушеного прогулу з 22.07.2015 до дня поновлення на роботі;
зобов'язати Зіньківську РДА Полтавської області відповідно до статті 45 Конституції України, статті 35 Закону України «Про державну службу», статті 3 Закону України «Про відпустки» надати щорічну основну відпустку за період роботи з 01.10.2014 по 30.09.2015 з виплатою допомоги для оздоровлення у розмірі посадового окладу;
стягнути із Зіньківської РДА Полтавської області на користь позивача вихідну допомогу згідно із статтею 44 Кодексу законів про працю України.
Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 11.04.2016, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 26.05.2016, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Судами попередніх інстанцій було встановлено, що відповідно до розпорядження голови Зіньківської РДА Полтавської області від 29.09.2014 № 67 К позивач з 01.10.2014 призначена на посаду заступника Зіньківської РДА Полтавської області.
З огляду на призначення чергового голови Зіньківської РДА Полтавської області Панченка В.Г., позивач 01.07.2015 подала заяву про припинення своїх повноважень згідно із статтею 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».
Внаслідок погодження 09.07.2015 Полтавською обласною державною адміністрацією звільнення позивача з посади заступника Зіньківської РДА Полтавської області головою Зіньківської РДА Полтавської області Панченком В.Г. 20.07.2015 прийнято спірне розпорядження № 43 К про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади з виплатою грошової компенсації за 24 календарних дні невикористаної основної щорічної відпустки за період роботи з 01.10.2014 по 21.05.2015 включно.
Подану позивачем 02.07.2015 заяву про надання щорічної основної відпустки тривалістю 15 календарних днів у період з 06.07.2015 по 20.07.2015 та виплату допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати відповідачем-2 не було погоджено.
Вважаючи своє звільнення незаконним, а оскаржуване розпорядження відповідача-2 таким, що винесене з порушенням процедури, встановленої законодавством, позивач звернулась до суду з даним адміністративним позовом. До того ж, ОСОБА_1 наголошувала, що порушено її право на отримання основної відпустки за період роботи з 01.10.2014 по 30.09.2015 з виплатою допомоги для оздоровлення та вихідної допомоги у відповідних розмірах.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, мотиви якого підтримав суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про законність та обґрунтованість розпорядження відповідача-2, оскільки останнім дотримано порядок звільнення посадової особи, передбаченої нормами спеціального законодавства. Крім того, суди наголошували, що надання працівнику чергової щорічної основної відпустки здійснюється на підставі попередньо затвердженого графіка відпусток, отже, непогодження відповідачем-2 заяви позивача про надання такої відпустки у непередбачений графіком період є правомірним.
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати такі рішення та задовольнити позовні вимоги в частині: визнання протиправним та скасування розпорядження голови Зіньківської РДА Полтавської області від 20.07.2015 №43 К «Про звільнення»; поновлення на посаді заступника голови Зіньківської РДА Полтавської області; стягнення із Зіньківської РДА Полтавської області середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 22.07.2015 до дня поновлення на роботі.
Разом із тим, заявлені позовні вимоги в частині зобов'язання Зіньківської РДА Полтавської області відповідно до статті 45 Конституції України, статті 35 Закону України «Про державну службу», статті 3 Закону України «Про відпустки» надати щорічну основну відпустку за період роботи з 01.10.2014 по 30.09.2015 з виплатою допомоги для оздоровлення у розмірі посадового окладу та стягнення із Зіньківської РДА Полтавської області на користь позивача вихідної допомоги згідно із статтею 44 Кодексу законів про працю України позивач просить залишити без розгляду.
Вимоги касаційної скарги обґрунтовані тим, що відповідно до частини 3 статті 30 Закону України «Про державну службу» зміна керівника державного органу не є підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначеного керівника. На думку позивача, для вирішення спірних правовідносин судами безпідставно застосовано статтю 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» як норму спеціального закону, а також положення Порядку погодження в облдержадміністрації призначення на посаду та звільнення з посади перших заступників, заступників голів та керівників апарату райдержадміністрацій, затвердженого розпорядженням голови Полтавської ОДА від 15.05.2012 № 200.
У запереченні на касаційну скаргу відповідачі просили залишити в силі оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій як такі, що прийняті з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а касаційну скаргу залишити без задоволення.
Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.
Відповідно до частини першої статті 3 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої незалежності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
Водночас питання виконання покладених на голів місцевих адміністрацій та їх заступників службових обов'язків, припинення ними наданих повноважень, права і обов'язки таких осіб визначені та урегульовані спеціальним законодавством, зокрема Законом України від 09.04.1999 № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV).
Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади (частина друга статті 1 Закону № 586-XIV).
Дійсно, при розбіжності між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом перевага надається спеціальному. При цьому загальні норми можуть застосовуватися субсидіарно, тобто, в тих випадках, коли спірні правовідносини не врегульовані нормами спеціального законодавства або врегульовані не повністю.
Так, повноваження голів місцевих державних адміністрацій закріплено у статті 39 Закону № 586-XIV, пунктом 3 частини першої якої передбачено, що голови місцевих державних адміністрацій призначають на посади та звільняють з посад своїх заступників, керівників структурних підрозділів відповідно до статей 10 та 11 цього Закону.
В свою чергу, відповідно до частини другої статті 10 Закону № 586-XIV перший заступник та заступники голови районної державної адміністрації призначаються на посаду та звільняються з посади головою районної державної адміністрації за погодженням з головою обласної державної адміністрації.
У пункті 1 Порядку погодження в облдержадміністрації призначення на посаду та звільнення з посади перших заступників, заступників голів та керівників апарату райдержадміністрацій, затвердженого розпорядженням голови Полтавської обласної державної адміністрації від 15.05.2012 № 200 (далі - Порядок), вказано, що перший заступник, заступник голови та керівник апарату райдержадміністрації, повноваження яких стосуються сфери виконавчої влади, призначаються на посаду та звільняються з посади головою райдержадміністрації за погодженням з облдержадміністрацією.
Згідно з пунктами 8, 9 Порядку повідомлення про погодження облдержадміністрацією призначення на посаду та звільнення з посади перших заступників, заступників голів та керівників апарату райдержадміністрацій за підписом голови облдержадміністрації надсилаються до райдержадміністрації. У райдержадміністрації після отримання погодження про призначення або звільнення головою райдержадміністрації видається розпорядження, копія якого у триденний термін надсилається до облдержадміністрації.
Отже, голова районної державної адміністрації наділений дискреційними повноваженнями, тобто сукупністю прав та обов'язків, які дають можливість самостійно на власний розсуд і в межах закону вибрати один з кількох варіантів прийняття рішень за погодженням з головою органу виконавчої влади вищого рівня, в даному випадку прийняття рішення про призначення на посаду заступника голови районної державної адміністрації або звільнення з такої посади.
Крім того, у частині третій статті 10 Закону № 586-XIV вказано, що перші заступники та заступники голів місцевих державних адміністрацій заявляють про припинення своїх повноважень новопризначеним головам місцевих державних адміністрацій у день їх призначення.
Отже, колегія суддів вважає необґрунтованим посилання ОСОБА_1 в касаційній скарзі на положення частини третьої статті 30 Закону України від 16.12.1993 № 3723-ХІІ «Про державну службу» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) та на відсутність відповідної заяви про звільнення з боку позивача, як на підставу неправомірного звільнення останньої із займаної посади, з огляду на те, що зміна керівників або складу державних органів не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників, крім державних службовців патронатної служби, оскільки для вирішення спірних правовідносин підлягають застосуванню норми саме спеціального законодавства та підзаконних нормативно-правових актів, в разі недостатності загального трудового законодавства.
Судами попередніх інстанцій також правильно враховано, що займана позивачем посада передбачає спеціальний порядок обрання та звільнення, визначений Законом № 586-XIV.
Враховуючи ту обставину справи, що новопризначений голова Зіньківської РДА Полтавської області з 01.07.2015 розпочав виконання обов'язків, а позивачем подано заяву про припинення повноважень на посаді заступника голови Зіньківської РДА Полтавської області, відповідачем-2, як наслідок, цілком законно та обґрунтовано направлено лист про погодження звільнення позивача із займаної посади до органу виконавчої влади вищого рівня, яким в подальшому цей лист погоджено.
З огляду на те, що відповідачами дотримано вимоги спеціального закону у спірних правовідносинах, підстави для скасування розпорядження голови Зіньківської РДА Полтавської області від 20.07.2015 №43 К «Про звільнення» і, відповідно, поновлення позивача на посаді заступника голови Зіньківської РДА Полтавської області та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, відсутні.
Статтею 48 Закону № 586-XIV передбачено, що посадові особи місцевих державних адміністрацій є державними службовцями, їх основні права, обов'язки, відповідальність, умови оплати праці і соціально-побутового забезпечення визначаються Законом України «Про державну службу».
В свою чергу, відповідно до частини першої статті 35 Закону України «Про державну службу» державним службовцям надається щорічна відпустка тривалістю 30 календарних днів, якщо законодавством не передбачено більш тривалої відпустки, з виплатою допомоги для оздоровлення у розмірі посадового окладу.
Разом із тим, черговість надання відпусток визначається графіками, які затверджуються власником або уповноваженим ним органом за погодженням з виборним органом первинної профспілкової організації (профспілковим представником) чи іншим уповноваженим на представництво трудовим колективом органом, і доводиться до відома всіх працівників. При складанні графіків ураховуються інтереси виробництва, особисті інтереси працівників та можливості для їх відпочинку (частина десята статті 10 Закону України «Про відпустки»).
Також, враховуючи положення частини одинадцятої вказаної вище статті Закону, умовою надання щорічної відпустки у межах, встановлених графіком, є обов'язкове узгодження між працівником і власником або уповноваженим ним органом конкретного періоду надання такої відпустки.
Оскільки відповідно до погодженого з ОСОБА_1 графіку надання відпусток на 2015 рік щорічну відпустку позивача заплановано лише з 01.10.2015, відповідачем-2 правомірно не погоджено заяву позивача від 02.07.2015 про надання щорічної основної відпустки тривалістю 15 календарних днів у період з 06.07.2015 по 20.07.2015, що виключає можливість нарахування та виплати позивачу допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати.
Стосовно висловленої в касаційній скарзі незгоди позивача з виплатою відповідачем-1 грошової компенсації за невикористану відпустку за період роботи з 01.10.2014 по 30.09.2015 при звільненні із займаної посади колегія суддів зазначає, що, як встановлено судами, у заяві позивача про припинення повноважень вимога щодо надання невикористаної відпустки з подальшим звільненням з посади відсутня, отже, право на отримання позивачем грошової допомоги на оздоровлення відсутнє.
В касаційній скарзі позивач також наполягала на залишенні без розгляду заявлених позовних вимог в частині зобов'язання Зіньківської РДА Полтавської області відповідно до статті 45 Конституції України, статті 35 Закону України «Про державну службу», статті 3 Закону України «Про відпустки» надати щорічну основну відпустку за період роботи з 01.10.2014 по 30.09.2015 з виплатою допомоги для оздоровлення у розмірі посадового окладу та стягнення із Зіньківської РДА Полтавської області на користь позивача вихідної допомоги згідно із статтею 44 Кодексу законів про працю України, з приводу чого, колегія суддів вважає за необхідне зауважити наступне.
Так, частиною першою статті 354 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній її частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Статтею 240 КАС України визначено підстави для залишення позову без розгляду, а саме: суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо надійшла заява позивача про залишення позову без розгляду (пункт 5, частина перша вказаної статті).
Виходячи із змісту пункту 5 частини першої статті 240 КАС України, заява про залишення позову без розгляду може бути подана на стадії підготовчого провадження чи під час судового розгляду до виходу суду в нарадчу кімнату і ухвалення судового рішення.
На стадії касаційного розгляду скасування рішень судів попередніх інстанцій і ухвалення рішення про залишення позовної заяви без розгляду дозволяється у випадку, коли позивач під час підготовчого провадження чи судового розгляду подав клопотання про відкликання позовної заяви, а суд з якихось причин його не розглянув.
Таким чином, враховуючи все вищевикладене, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про законність оскаржуваного розпорядження, а відтак, і про відмову в задоволенні позовних вимог.
Отже, суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України
Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2016 року у справі №816/213/16 залишити без змін, а касаційну скаргу ОСОБА_1 - без задоволення.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.
Головуюча суддя: І.Л. Желтобрюх
Судді: О.В. Білоус
Т.Г. Стрелець