Іменем України
20 грудня 2018 року
Київ
справа №815/4196/17
адміністративне провадження №К/9901/52495/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Мороз Л.Л., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 815/4196/17
за позовом ОСОБА_2
до Прокуратури Миколаївської області
про визнання неправомірними дій та стягнення моральної шкоди,
за касаційною скаргою Прокуратури Миколаївської області
на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2017 року (у складі судді Катаєвої Е.В.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року (у складі колегії суддів Осіпова Ю.В., Бойка А.В., Скрипченка В.О.),
Короткий зміст позовних вимог
14 серпня 2017 року ОСОБА_2 (далі - позивач або ОСОБА_2) звернулась до Одеського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Прокуратури Миколаївської області (далі також - відповідач), в якому просила суд:
визнати незаконними дії відповідача щодо витребування відомостей про належну їй на праві власності земельну ділянку за кадастровим номером НОМЕР_1 з: відділу Держгеокадастру у Березанському районі за запитом від 18 травня 2016 року № 05/1-526 вих-16; Управління містобудування та архітектури Миколаївської ОДА за запитом від 18 травня 2016 року № 05/1-567 вих-16; ДП «Очаківське лісомисливське господарство» за запитом від 06 червня 2016 року № 05-100 вих-16; Миколаївського обласного управління лісового та мисливського господарства за запитом від 06 червня 2016 року № 05-98 вих-16; ВО «Укрдержліспроект» за запитом від 06 червня 2016 року № 05-99вих-16;
стягнути з Прокуратури Миколаївської області 100 000 грн. в якості відшкодування завданої неправомірними діями моральної шкоди.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивачка є власником земельної ділянки площею 2 га, кадастровий номер НОМЕР_1, розташованої за адресою: Миколаївська область, Березанський район, село Коблеве, яку вона придбала на підставі укладеного з гр. ОСОБА_3 договору купівлі-продажу від 27 березня 2015 року № 466. Разом з тим, відповідачем - прокуратурою Миколаївської області, було протиправно та без законних на те підстав, із посиланням на положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру», витребувано з органів влади та місцевого самоврядування інформацію, яка стосується належної позивачці на праві власності земельної ділянки за кадастровим номером НОМЕР_1, тобто фактично здійснено наглядову перевірку законності отримання нею у власність цього майна.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2 - відмовлено у повному обсязі.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про необґрунтованості позовних вимог, неправомірності дій відповідача та одночасно, відсутності порушених прав позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій та вважаючи, що вони прийняті з неправильним застосуванням судом норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2017 року змінити в мотивувальній частині, виключивши з неї висновки щодо неправомірності дій прокуратури області щодо направлення запитів до суб'єктів владних повноважень щодо спірної земельної ділянки, в резолютивній частині - залишити без змін.
Касаційна скарга подана 31 травня 2018 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 червня 2018 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Мороз Л.Л. та Коваленко Н.В.
Ухвалою Верховного Суду від 18 червня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 815/4196/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 19 грудня 2018 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 20 грудня 2018 року.
Прокуратурою Миколаївської області разом з касаційною скаргою подано клопотання про участь її представника у касаційному розгляді адміністративної справи у судовому засіданні, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 19 грудня 2018 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_2, на підставі укладеного з гр. ОСОБА_3 договору купівлі-продажу від 27 березня 2015 року, є власником земельної ділянки площею 2 га, кадастровий номер НОМЕР_1, яка розташована за адресою: Миколаївська область, Березанський район, с. Коблево.
У вказаному договорі купівлі-продажу зазначено, що спірна земельна ділянка зареєстрована відділом Держкомзему у Березанському районі Миколаївської області 29 грудня 2012 року та належала на праві приватної власності ОСОБА_3 на підставі державного акту серії ЯК № 788950, виданого на підставі рішення 23 сесії 6 скликання Коблевської сільської ради Березанського району Миколаївської області від 26 грудня 2012 року № 11 та зареєстрованого в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі 29 грудня 2012 року за № 482090001001854. Згідно Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 19 березня 2015 року відомості про обмеження у використанні земельною ділянкою не зареєстровані.
Враховуючи, що вартість земельної ділянки на момент її продажу складала 573 920 грн., та була значною сумою для позивачки, остання, перед її придбанням вивчила підстави набуття права власності на цю земельну ділянку продавцем ОСОБА_3, зокрема, всі наявні рішення Коблевської сільської ради щодо відведення вказаної земельної ділянки, проектну документацію, відповідність цільового призначення земельної ділянки містобудівній документації села Коблеве та інше. Після вивчення усієї документації у неї не виникло жодного сумніву щодо законності рішень Коблівської сільської ради про її відведення попередньому власнику, прийнятих ще у 2012 році (тобто за 3 роки до придбання нею земельної ділянки), оскільки будь-яких даних у відкритих реєстрах щодо наявності спірних питань по цій ділянці, претензій контролюючих органів або заборон не було.
Крім того, було з'ясовано, що законність рішень Коблівської сільської ради від 14 грудня 2012 року та 26 грудня 2012 року, які стосувалися придбаної у ОСОБА_3 земельної ділянки, вже були предметом перевірки органів прокуратури, про що свідчать запит-вимоги прокуратури Березанського району Миколаївської області від 12 лютого 2012 року та лист голови сільради від 21 січня 2013 року № 73 про направлення на адресу прокуратури вказаних рішень сільради.
В подальшому, маючи намір на цій земельній ділянці побудувати об'єкт рекреації позивач ОСОБА_2, з метою залучення коштів інвестора, 27 квітня 2016 року уклала договір про наміри щодо співпраці з громадянкою Республіки Молдова ОСОБА_9.
Проте, у травні 2017 року позивачу стало відомо, що прокуратура Миколаївської області, посилаючись на положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру», витребувала з органів влади та місцевого самоврядування інформацію, яка стосується належної їй на праві власності земельної ділянки, тобто фактично здійснила наглядову перевірку законності отримання нею у власність цього майна.
Не погоджуюсь з такими діями відповідача, позивач звернулася до окружного суду із позовом.
Касаційну скаргу відповідача обґрунтовує тим, що судами попередніх інстанцій вірно дано оцінку доводам позивача та обґрунтовано відмовлено у задоволенні позову. Підтверджено недоведеність заяви ОСОБА_2 про заподіяння шкоди її правам, внаслідок направлення прокуратурою області запитів до різних суб'єктів владних повноважень відносно належної останній земельної ділянки. Разом з тим, встановивши відсутність порушень прав позивача з боку прокуратури, суди допустили неправильне тлумачення норм діючого законодавства, які регулюють діяльність органів прокуратури при здійсненні конституційної функції - представництва інтересів держави в суді.
Так, відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Відповідач зазначає, що від повноти здійснення функцій, зазначеними в частині третій статті 23 Закону № 1697-VII суб'єктами, залежить наявність у прокурора підстав для представництва інтересів держави в суді. І, відповідно до частини четвертої цієї статті виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії. Отже, законодавством чітко визначено виключну мету, задля досягнення якої прокурор має право отримувати інформацію від суб'єктів владних повноважень, яка на законних підставах належить цим суб'єктам, у випадку не здійснення або неналежного здійснення ними захисту законних інтересів держави, а саме встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, прокурором були скеровані до суб'єктів владних повноважень відповідні запити про надання інформації, яка на законних підставах належить цим суб'єктам та які у межах компетенції повинні здійснювати контроль у сфері земельних відносин та забезпечувати захист інтересів держави.
Враховуючи, що земельна ділянка, щодо якої прокурором робилися відповідні запити, відноситься до земель державної форми власності лісогосподарського призначення та розташована, на даний час, в межах населеного пункту, то з урахуванням вимог статті 122 Земельного кодексу України, органом, який від імені держави - як власника землі, уповноважений на розпорядження землями зазначеної категорії є Бережанська районна державна адміністрація. Проте, судом не враховано, що Бережанська РДА, як власник земельної ділянки, не є носієм інформації про погодження документації із землеустрою, надання дозволу на відведення землі з урахуванням містобудівної документації, наявності погоджень на зміну цільового призначення землі, тощо.
Тому, з метою встановлення підстав для представництва прокурором, інформація щодо порушень інтересів держави при відведенні у приватну власність громадян земель для ведення особистого селянського господарства та забудови рекреаційних територій узбережжя Чорного моря могла бути отримана лише у конкретних суб'єктів владних повноважень, оскільки кожен з цих органів з урахуванням особливостей своїх повноважень, повинен здійснити контроль у сфері земельних відносин та не допускати порушень вимог законодавства.
Позивачем заперечень або відзиву на касаційну скаргу відповідача не подано, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Згідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2017 року та постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
У цій справі спірні правовідносини виникли між сторонами з приводу оспорювання позивачем наявності у відповідача - Прокуратури Миколаївської області достатніх повноважень на направлення запитів до відділу Держгеокадастру у Березанському районі, Управління містобудування та архітектури Миколаївської ОДА, ДП «Очаківське лісомисливське господарство», Миколаївського обласного управління лісового та мисливського господарства, ВО «Укрдержліспроект» стосовно належній позивачу на праві власності земельної ділянки площею 2 га (кадастровий НОМЕР_2), розташованої за адресою: Миколаївська область, Березанський район, село Коблеве, з метою здійснення прокурором представництва інтересів держави у суді.
При цьому, судами попередніх інстанцій встановлено, що належною стороною у справі фактично є Березанська районна державна адміністрація, оскільки відповідно до частини другої статті 117 Земельного кодексу України, спірна ділянка відноситься до земель державної власності, а її власником (розпорядником), враховуючи положення статей 122, 149 ЗК України, є Березанська районна державна адміністрація.
Отже, саме районна державна адміністрація, в даному конкретному випадку, і є уповноваженим державою органом, який розпоряджається землями зазначеної категорії.
Враховуючи викладене, суд зазначає, що за правовою позицією Верховного Суду України, викладеною у постановах від 24 червня 2008 року у справі № 2/164-35/246 та від 30 березня 2016 року у справі № 814-3015-14, судове рішення є таким, що прийняте про права та обов'язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов'язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов'язки таких осіб. У такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його цивільних прав і обов'язків. Будь-який інший правовий зв'язок між скаржником і сторонами спору не може братися до уваги.
Зазначена правова позиція була підтримана Верховним Судом у постановах від 17 травня 2018 року у справі № 904/5618/17, від 11 липня 2018 року у справі № 911/2635/17 та інших і є сталою.
У вирішенні питання про порушення прав чи інтересів особи, яка не брала участі у справі, суд має з'ясувати, чи буде у зв'язку з прийняттям судового рішення з даної справи таку особу наділено новими правами чи покладено на неї нові обов'язки, або змінено її наявні права та/або обов'язки, або позбавлено певних прав та/або обов'язків у майбутньому.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Отже, суди попередніх інстанцій, розглядаючи справу про правомірність дій Прокуратури Миколаївської області, одночасно вирішили питання про права та інтереси особи, яка не була залучена до розгляду справи, зокрема, Березанської районної державної адміністрації, що відповідно до пункту четвертого частини третьої статті 353 КАС України є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд.
За таких обставин колегія суддів дійшла до висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Враховуючи, що справа повертається на новий розгляд до суду першої інстанції, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,
Касаційну скаргу Прокуратури Миколаївської області задовольнити частково.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Я.О. Берназюк
Судді: Л.Л. Мороз
Н.В. Коваленко