18 грудня 2018 року
м. Київ
Справа № 904/6152/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: Краснова Є.В. - головуючого, Мачульського Г.М., Кушніра І.В.,
за участю секретаря судового засідання - Шевченко Н.А.,
розглянувши касаційну скаргу Заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Дніпропетровського апеляційного господарського суду від 11.10.2017 та рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 24.07.2017 у справі
за позовом Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області до 1. Зеленодольської міської ради Апостолівського району Дніпропетровської області, 2. Фізичної особи - підприємця Дятлова Сергія Володимировича про визнання недійсним рішення, договору та повернення земельної ділянки,
за участю представників:
від позивача - Томчук М.О., прокурор,
від відповідача-1 - не з'явилися,
від відповідача-2 - не з'явилися,
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. Нікопольська місцева прокуратура Дніпропетровської області звернулася до Господарського суду Дніпропетровської області з позовом до Зеленодольської міської ради Апостолывського району Дніпропетровської області (далі - Зеленодольська міська рада, відповідач-1) та Фізичної особи-підприємця Дятлова С.В. (далі - відповідач-2), в якому він просила суд:
- визнати недійсним рішення Зеленодольської міської ради від 22.05.2015 № 1007 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж зони дії особистого строкового сервітуту на земельну ділянку під тимчасовою спорудою для здійснення підприємницької діяльності, реєстрацію права комунальної власності на земельну ділянку та укладення договору особового строкового сервітуту";
- визнати недійсним договір особистого строкового сервітуту від 25.05.2015 № 4- 015-ОСС, укладений між Зеленодольською міською радою та Фізичною особою-підприємцем Дятловим С.В.;
- зобов'язати фізичну особу-підприємця Дятлова С.В. повернути територіальній громаді в особі Зеленодольської міської ради земельну ділянку площею 0,0031 га за актом приймання - передачі.
1.2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішення Зеленодольської міської ради від 22.05.2015 № 1007, на підставі якого укладено договір особистого строкового сервітуту від 25.05.2015 № 4-2015-ОСС, не відповідає вимогам земельного законодавства України. А сам договір особистого строкового сервітуту від 25.05.2015 № 4-2015-ОСС є удаваним правочином, яким сторони приховали оренду землі, пославшись на передачу в оренду земельної ділянки без проведення конкурсу.
2. Фактичні обставини справи, встановлені судами
2.1. 22.05.2015 Зеленодольською міською радою прийнято рішення № 1007 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж зони дії особистого строкового сервітуту на земельну ділянку під тимчасовою спорудою для здійснення підприємницької діяльності, реєстрацію права комунальної власності на земельну ділянку та укладення договору особового строкового сервітуту", яким ФОП Дятлову С.В. затверджено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж зони дії особистого строкового сервітуту (п. 1), зареєстровано за територіальною громадою м. Зеленодольська в особі міської ради право комунальної власності на земельну ділянку площею 0,0031 га за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер НОМЕР_1 (п. 2), надано ФОП Дятлову С.В. із земель комунальної власності в сервітутне користування земельну ділянку площею 0,0031 га та зобов'язано укласти договір особистого строкового сервітуту на 5 років (п. 3).
2.2. На підставі вказаного рішення, між Зеленодольською міською радою та ФОП Дятловим С.В. 25.05.2015 укладено договір особистого строкового сервітуту № 4-2015-ОСС, який зареєстровано в Державному реєстрі речових прав 27.07.2015.
2.3. Відповідно до п. 1 договору, власник земельної ділянки надає, а сервітуарій приймає в строкове платне користування реальну частку території Зеленодольської міської ради, для встановлення і експлуатації малої архітектурної форми (тимчасової споруди), яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1.
2.4. Згідно з п. 2 договору, в строкове платне сервітутне користування передається земельна ділянка несільськогосподарського призначення загальною площею 0,0031 га, з яких 0,0013 га - під тимчасовою спорудою, 0,0018 га - під ділянкою для обслуговування тимчасової споруди.
2.5. На земельній ділянці знаходиться: мала архітектурна форма (тимчасова споруда) (п. 2.1-2.2 договору).
2.6. Категорія земель: землі житлової та громадської забудови (п. 2.5 договору)
2.7. Договір укладено терміном на 5 років, який обліковується з моменту державної реєстрації договору (п. 3 договору).
2.8. Частка території передається в користування для: комерційного використання (п. 8 договору).
2.9. За актом приймання-передачі від 25.05.2015 Зеленодольська міська рада передала, а ФОП Дятлов С.В. прийняв в користування частку земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1.
3. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.1. Рішенням господарського суду Дніпропетровської області від 24.07.17 (суддя Ніколенко М.О.) в задоволені позову відмовлено.
3.2. Рішення суду мотивоване тим, що рішення Зеленодольської міської ради від 22.05.2015 № 1007 та договір особистого строкового сервітуту від 25.05.2015 № 4-2015-ОСС не суперечать вимогам чинного законодавства та не порушують прав та охоронюваних законом інтересів держави, оскільки законодавець прямо передбачив можливість встановлення земельного сервітуту для розміщення тимчасових споруд (малих архітектурних форм).
3.3. Постановою колегії суддів Дніпропетровського апеляційного господарського суду від 11.10.2017 у складі: Антонік С.Г., Чимбар Л.О., Вечірко І.О. рішення суду першої інстанції залишено без змін з тих же підстав. Крім того, апеляційний суд зазначив, що оскаржуване рішення Зеленодольської міської ради є актом ненормативного характеру, який вичерпав свою дію, а отже не можу бути скасовано.
4. Короткий зміст доводів та вимог касаційної скарги
4.1. Заступник прокурора Дніпропетровської області у касаційній скарзі просить рішення та постанову попередніх судових інстанцій скасувати, прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.
4.2. Скарга мотивована неправильним застосуванням та порушенням судами норм чинного законодавства, зокрема, статей 203, 215, 401 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України). Скаржник зазначає, що судами не враховано, що потреба ФОП Дятлова С.В. в користуванні спірною земельною ділянкою може бути задоволена іншим способом, ніж встановлення сервітуту, що виключає можливість його встановлення; суди дійшли помилкового висновку про наявність у ради правових підстав для встановлення сервітуту щодо спірної земельної ділянки.
4.3. Скаржник у судовому засіданні підтримав вимоги касаційної скарги.
5. Узагальнений виклад позицій інших учасників справи
5.1. Виконком Зеленодольської міської ради у відзиві просить рішення та постанову попередніх судових інстанцій залишити без змін, наголошуючи на їх законності і обґрунтованості.
6. Позиція Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій
6.1. Відповідно до частин 1, 2 статті 300 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
6.2. Переглянувши судові рішення у касаційному порядку на підставі встановлених фактичних обставин справи, враховуючи визначені ГПК України межі такого перегляду, суд касаційної інстанції виходить із наступного.
6.3. Відповідно до статті 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Статтею 16 цього Кодексу передбачено, що кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. (аналогічну норму права наведено у статті 20 Господарського кодексу України (далі - ГК України).
6.4. За змістом зазначених норм права, суд, шляхом вчинення провадження у справах здійснює захист осіб, права та охоронювані законом інтереси яких порушені або оспорюються. Розпорядження своїм правом на захист є приписом цивільного законодавства і полягає у наданні особі, яка вважає свої права порушеними, невизнаними або оспорюваними, можливості застосувати способи захисту, визначені законом або договором.
6.5. Установивши наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або охоронюваного законом інтересу, про захист яких подано позов, суд з'ясовує наявність чи відсутність факту їх порушення або оспорення і відповідно ухвалює рішення про захист порушеного права або відмовляє позивачеві у захисті, встановивши безпідставність та (або) необґрунтованість заявлених вимог.
6.6. Згідно зі статтею 152 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється, зокрема, шляхом визнання прав, визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, а також застосування інших, передбачених законом, способів, у тому числі шляхом поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають у результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, в судовому порядку.
6.7. За змістом частини 1 статті 155 ЗК України у разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.
6.8. Статтею 21 ЦК України визначено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
6.9. Відповідно до частини 1 статті 393 цього Кодексу правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, який не відповідає законові і порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується.
6.10. Аналіз зазначених положень законодавства свідчить про те, що особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту, який прямо передбачено нормою матеріального права.
6.11. Предметом позову у цій справі є вимога про визнання незаконним і скасування рішення Зеленодольської міської ради від 22.05.2015 № 1007 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж зони дії особистого строкового сервітуту на земельну ділянку під тимчасовою спорудою для здійснення підприємницької діяльності, реєстрацію права комунальної власності на земельну ділянку та укладення договору особового строкового сервітуту".
6.12. Розгляд позову про визнання спірного рішення ради недійсним (незаконним) вплине на законність документів, виданих на підставі оспорюваного рішення, та відновить порушені права власників (користувачів) спірної земельної ділянки.
Аналогічну правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.05.2018 у справі № 923/466/17.
6.13. Натомість суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позов, предметом якого є визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування, яким передбачено укладення договору особистого строкового сервітуту, не може бути задоволено, з огляду на те, що таке рішення є ненормативним актом, що застосовується одноразово і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані із реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів. Крім того, зазначене рішення органу місцевого самоврядування вичерпало свою дію внаслідок виконання, а отже його скасування не породжує наслідків для користувачів земельних ділянок.
6.14. Колегія суддів вважає викладений висновок суду помилковим з огляду на те, що такий спосіб захисту прямо передбачено наведеними вище нормами матеріального права.
6.15. Щодо оскарженого рішення Зеленодольської міської ради колегія суддів додатково зазначає таке.
6.16. Статтею 25 Закону України "Про землеустрій" передбачено такий вид документації із землеустрою як технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж частини земельної ділянки, на яку поширюються права суборенди, сервітуту.
6.17. Частиною 1 статті 144 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
6.18. За змістом статті 12 ЗК України до повноважень сільських селищних, міських рад у сфері земельних відносин належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу, вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
6.19. Згідно з пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до виключної компетенції міської ради належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
6.20. Чинне законодавство не передбачає обов'язку виключної передачі в оренду земельних ділянок комунальної власності, а визначає також інші способи землекористування.
6.21. Згідно з частиною 1 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
6.22. Отже, приймаючи оскаржуване рішення, Зеленодольська міська рада діяла у межах повноважень, визначених статтею 12 ЗК України, статтею 26 Закону України "Про місцеве самоврядування".
6.23. Крім того, відповідно до положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (стаття 28) ТС для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту. Розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
6.24. Порядок розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244 (далі - Порядок № 244).
6.25. За змістом пунктів 2.1, 2.20, 2.21, 2.30 та 2.31 Порядку № 244 підставою для розміщення ТС є паспорт прив'язки ТС, установлення ТС здійснюється відповідно до паспорта прив'язки. У разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив'язки, самовільного встановлення ТС така ТС підлягає демонтажу, розміщення ТС самовільно забороняється.
6.26. Паспорт прив'язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку № 244.
6.27. Строк дії паспорта прив'язки визначається органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради або районної державної адміністрації відповідно до генерального плану, плану зонування та детального плану територій та з урахуванням строків реалізації їх положень.
6.28. Згідно з пунктами 2.3, 2.6 та 2.11 Порядку № 244 перелік документів для отримання паспорта прив'язки ТС є вичерпним. Зазначеними пунктами не передбачено надання документів про відведення земельних ділянок для розміщення ТС.
6.29. Таким чином, Порядок № 244 не містить юридичних приписів щодо обов'язкового попереднього або наступного набуття суб'єктами господарювання будь-яких прав на земельні ділянки, на які вони мають бажання встановити ТС для здійснення підприємницької діяльності.
6.30. Стосовно додатка 1 до Порядку № 244, яким передбачено надання інформації щодо площі земельної ділянки згідно з документами землекористування, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України у листі від 21.02.2012 № 7/14-2737, роз'яснило, що така інформація наводиться у випадках, коли заявник уже є власником земельної ділянки і має намір розмістити ТС саме на цій земельній ділянці. В інших випадках надання такої інформації не є обов'язковим.
6.31. Отже, додаток 1 до Порядку № 244, не встановлює додатково до самого Порядку № 244 нових норм і правил поведінки, а лише визначає форму документа, що має назву "Паспорт прив'язки".
Аналогічну правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2018 у справі № 905/1552/16.
6.32. Класифікація видів цільового призначення земель, затверджена наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 № 548, зареєстрована в Міністерстві юстиції України 01.11.2010 за № 1011/18306, не містить такого виду цільового призначення як "для розміщення тимчасової споруди", що унеможливлює укладення договору оренди земельної ділянки з відповідним цільовим призначенням.
Аналогічну правову позицію викладено у постанові Верховного Суду від 04.09.2018 у справі № 920/1072/17.
6.33. Статтею 401 ЦК України визначено, що право користування чужим майном (сервітут) може бути встановлено щодо земельної ділянки, інших природних ресурсів (земельний сервітут) або іншого нерухомого майна для задоволення потреб інших осіб, які не можуть бути задоволені іншим способом. Сервітут може належати власникові (володільцеві) сусідньої земельної ділянки, а також іншій, конкретно визначеній особі (особистий сервітут).
6.34. За таких обставин колегія суддів погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення вимог прокурора.
6.35. Колегія суддів погоджується із викладеними у касаційній скарзі доводами скаржника про належність обраного позивачем способу захисту (визнання незаконним і скасування спірного рішення ради), оскільки такий спосіб захисту прямо передбачено нормами матеріального права, разом з тим підставами для визнання акта недійсним (незаконним) є його невідповідність вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт, і, одночасно, порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
6.36. Оскільки за результатами розгляду справи факту невідповідності спірного рішення ради вимогам чинного законодавства або визначеній законом компетенції органу, як і порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивача не встановлено, удаваність правочину не підтверджено, укладення договору оренди земельної ділянки для розміщення ТС чинним законодавством не передбачено, відмова в позові є правомірною.
7. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
7.1. Відповідно до статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
7.2. З огляду на викладене, рішення та постанова попередніх судових інстанцій мають бути залишені без змін.
8. Судові витрати
8.1. Судовий збір за подання касаційної скарги в порядку статті 129 ГПК України, покладається на скаржника.
Керуючись статтями 300, 301 306, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу Заступника прокурора Дніпропетровської області залишити без задоволення.
2. Постанову Дніпропетровського апеляційного господарського суду від 11.10.2017 та рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 24.07.2017 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя Є. Краснов
Суддя Г. Мачульський
Суддя І. Кушнір