П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
20 грудня 2018 р.м.ОдесаСправа № 496/1031/18
Категорія: 2.1 Головуючий в 1 інстанції: Радчук А.А.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача Стас Л.В..
суддів: Турецької І.О., Шеметенко Л.П.
за участю секретаря судового засідання - Худика С.А.
за участю позивача - ОСОБА_2,
за участю адвоката позивача - ОСОБА_3
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 серпня2018 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення від 13.02.2018 р. № 445-VII, -
Позивач, ОСОБА_2, звернувся з позовом до Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області № 445-VII від 13 лютого 2018 року «Про розпуск виконавчого комітету Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області за поданням сільського голови та визнання чинним сформованого та затвердженого персонального складу виконавчого комітету від 09 лютого 2017 року»
В обґрунтування позову посилався на порушення сільською радою порядку прийняття рішень, який встановлений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Позивач був членом виконавчого комітету, який було розпущено рішенням Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області від 27.01.2017 року № 243-VII «Про розпуск виконавчого комітету Нерубайської сільської ради», а тому вважає, що його права порушено.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року позовну заяву ОСОБА_2 до Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення - задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області №445-VII від 13.02.2018 року.
В апеляційній скарзі Нерубайська сільська рада Біляївського району Одеської області посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року та прийняти нове про відмову у задоволенні позову.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначав про дотримання сільською радою приписів ч. 13 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та регламенту Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області.
Також апелянт зазначав, що оскаржуване рішення прийнято на виконання постанови Біляївського районного суду Одеської області від 05.09.2017 року, яка залишена без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.12.2017 року у справі № 496/405/17, яким було визнано протиправним та скасовано рішення Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області від 27.01.2017 року № 243-VII «Про розпуск виконавчого комітету Нерубайської сільської ради», та враховуючи те, що 09.02.2017 року був сформований та затверджений новий персональний склад виконавчого комітету, і це рішення сільської ради є чинним та не скасоване.
ОСОБА_2 не реалізував своє процесуальне право подання відзиву на апеляційну скаргу.
Колегія суддів, заслухавши доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав..
Судом встановлено, що 27 січня 2017 року рішенням Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області № 243-VII «Про розпуск виконавчого комітету Нерубайської сільської ради» Нерубайська сільська рада вирішила:
1) розпустити виконавчий комітет Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області, кількісний та персональний склад якого був затверджений рішенням сесії Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області № 03-VII від 03.11.2015 року із змінами та доповненнями рішеннями сесії Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області №°08-VII від 13.11.2015 року, №°12-VII від 21.11.2015 року, № 84-VII від 29.03.2016 року, №°136-VII від 19.05.2016 року;
2) Нерубайському сільському голові Юрківському В.Л. у місячний термін сформувати та подати на затвердження сесії ради новий кількісний та персональний склад виконавчого комітету Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області відповідно до вимог Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»;
3) контроль за виконанням даного рішення покласти на постійну комісію сільської ради по законності, захисту прав громадян.
09 лютого 2017 року Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області № 273-VII затверджений кількісний склад виконавчого комітету сьомого скликання Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області у кількості 18 чоловік, та затверджений персональний склад виконавчого комітету сього скликання (а.с. 68).
Зазначене рішення прийнято у зв'язку з тим, що кількісний та персональний склад, який був затверджений рішенням сесії Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області №03-VII від 03.11.2015 року із змінами та доповненнями рішеннями сесії Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області № 08-VII від 13.11.2015 року, №12-VII від 21.11.2015 року, № 84-VII від 29.03.2016 року, № 136-VII від 19.05.2016 року, був розпущений рішенням сесії №243- VII від 27.01.2017 року.
Постановою Біляївського районного суду Одеської області від 05 вересня 2017 року у справі № 496/405/17 (а.с. 59-62), залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2017 року (а.с. 63-66), адміністративний позов ОСОБА_2 до Нерубайської сільської Ради Біляївського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення - задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Нерубайської сільської Ради Біляївського району Одеської області №243-VII від 27 січня 2017 року «Про розпуск виконавчого комітету Нерубайської сільської Ради».
Рішенням Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області №°429-VII від 13.02.2018 року «Про виконання постанови Біляївського районного суду Одеської області від 05 вересня 2017 року та постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.12.2017 року» (а.с. 51), вирішено:
1) На виконання постанови Біляївського районного суду Одеської області від 05 вересня 2017 року та постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.12.2017 року (справа № 496/405/17) рішення Нерубайської сільської ради № 243- VII від 27.01.2017 року «Про розпуск виконавчого комітету Нерубайської сільської ради» - вважати скасованим.
Рішенням Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області №°445-VII від 13.02.2018 року «Про розпуск виконавчого комітету Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області за поданням сільського голови та визнання чинним сформованого та затвердженого персонального складу виконавчого комітету від 09.02.2017 року» (а.с. 52-53), вирішено:
1) розпустити виконавчий комітет Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області, сформований та затверджений рішенням сесії Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області №03-VII від 03.11.2015 року із змінами та доповненнями рішеннями сесії Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області № 08-VII від 13.11.2015 року, №12-VII від 21.11.2015 року, № 84-VII від 29.03.2016 року, № 136-VII від 19.05.2016 року.
2) визнати чинним сформований та затверджений персональний склад виконавчого комітету Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області, який був утворений рішенням сесії ради № 273-VII від 09.02.2017 року за поданням сільського голови.
Також суд встановив, що, відповідно до матеріалів справи (а.с. 56-58) роздруківки з офіційного сайту, проект порядку денного сесії сьомого скликання Нерубайської сільської ради від 13.02.2018 року не містить питання щодо розпуску виконавчого комітету. Так само як і у сформованому порядку денному сесії сьомого скликання Нерубайської сільської ради від 13.02.2018 року відсутні інформація про те, що на розгляд сесії виносилось питання про розпуск виконавчого комітету, але в тексті зазначеного проекту , наданого до суду позивачем містяться доповнення, в яких в п. 28 зазначено: «Про розпуск ВК с/р (ОСОБА_4)» (а.с. 54-55).
Вирішуючи спір, суд першої інстанції виходив з того, що за приписами ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення про скликання сесії ради сільська рада зобов'язана довести до відома депутатів і населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Проте матеріалами справи не підтверджено дотримання відповідачем приписів зазначеної норми закону.
При цьому суд першої інстанції зауважив, що Нерубайська сільська рада Біляївського району Одеської області, всупереч не виконала свій обов'язок щодо доказування правомірності прийнятого рішення, який покладений на неї ч. 2 ст. 77 КАС України, оскільки отримавши копію позову, у встановлений судом строк не надала ні відзив на позов, ні належним чином завірені копії документів, які були підставою для прийняття сільською радою оскаржуваного рішення, про зобов'язання надання яких зазначено в ухвалі про відкриття провадження у справі (а.с. 39-40).
Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.
Спірні правовідносини, які виникли між сторонами, врегулюванні Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до ст. ст. 19, 140 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Відповідно ч. 1, 4, 5, 7, 10, 17 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.
Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.
Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Відповідно до п.8 ч.4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесії ради і головує на пленарних засіданнях ради.
Відповідно до п.2 ч.3 ст. 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», секретар сільської, селищної, міської ради скликає сесії ради у випадках, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону; повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради.
Відповідно до наданого апелянтом Регламенту Нерубайської сільської ради, затвердженого рішенням сільської ради № 05-VII від 13.11.2015 року, із змінами та доповненнями від 26.02.2016 р. № 65-VII, проекти рішень які вносяться на розгляд ради, доводяться до відома депутатів не пізніше як за три дні до відкриття сесії, а у виняткових випадках - у день проведення сесії (п. 2.2.4 Регламенту).
Також пунктом 2.3.2. Регламенту Нерубайської сільської ради визначено, що пропозиції до порядку денного сесії сільської ради вносяться сільським головою та постійними комісіями. У виняткових випадках пропозиції до порядку денного вносяться депутатами сільської ради на пленарному засіданні.
Правовий аналіз зазначених норм дає підстави апеляційному суду дійти висновку, що при доведені до відома як депутатів так і населення рішення про скликання сесії в обов'язковому порядку доводиться до відома питання, які передбачається внести на розгляд сесії. При цьому сільський голова або секретар сільської ради вносить пропозиції та формує порядок денний сесії ради, а проекти рішень доводяться до відома депутатів не пізніше як за три дні до відкриття сесії, а у виняткових випадках - у день проведення сесії.
Таким чином, доповнення порядку денного будь-яким питанням можливо у виняткових випадках, а не у будь-яких випадках, як вважає апелянт.
Колегія суддів зазначає, що відповідно до матеріалів справи, до проекту порядку денного було внесено питання № 9 «Про виконання постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.12.2017 року (а.с. 56-58). При цьому апелянт ні до суду першої інстанції, ні при апеляційному оскарженні не надав належних та допустимих доказів наявності винятково випадку, який дозволив би на пленарному засіданні 13.02.2018 року за ініціативою сільського голови, який формує проект порядок денного, включити до порядку денного питання про розпуск виконавчого комітету.
За таких обставин колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо порушення апелянтом порядку винесення питань на розгляд сесії., який визначений як законом України «Про місцеве самоврядування» так і Регламентом сільської ради.
При цьому, колегія суддів враховує правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України» (п. 71), в якому Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновку суду першої інстанції про скасування оскаржуваного рішення.
При цьому колегія суддів звертає увагу на практику ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
Відповідно до ст. 242 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
За змістом частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
При цьому апеляційна скарга не містить посилання на обставини, передбачені ст.ст. 317-319 КАС України, за яких рішення підлягає скасуванню.
Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 серпня2018 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Нерубайської сільської ради Біляївського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення від 13.02.2018 р. № 445-VII - залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Повний текст судового рішення складено 20.12.2018 року.
Головуючий суддя Стас Л.В.
Судді Турецька І.О. Шеметенко Л.П.