і м е н е м У к р а їн и
11 грудня 2018 року м. Дніпросправа № 804/1885/18
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Добродняк І.Ю. (доповідач),
суддів: Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,
за участю секретаря судового засідання Кязимової Д.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі
апеляційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 липня 2018 року (головуючий суддя Прудник С.В.)
у справі № 804/1885/18
за позовом ОСОБА_1,
до виконавчого комітету Новомосковської міської ради, Управління житлово-комунального господарства і капітального будівництва Новомосковської міської ради,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Дніпропетровська обласна державна адміністрація, Департамент капітального будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації, Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Стройінвест»
про визнання протиправною бездіяльності, стягнення моральної шкоди,-
ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом до виконавчого комітету Новомосковської міської ради, Управління житлово-комунального господарства і капітального будівництва Новомосковської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, Дніпропетровська обласна державна адміністрація, Департамент капітального будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації, Товариство з обмеженою відповідальністю Будівельна компанія «Стройінвест», в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Новомосковської міської ради та управління житлово-комунального господарства і капітального будівництва Новомосковської міської ради, яка виразилася у незабезпеченні права ОСОБА_1 на участь у вирішенні питань, пов'язаних з реконструкцією площі Героїв у м. Новомосковську (зокрема шляхом незабезпечення громадських слухань з цих питань та шляхом не розгляду письмових звернень/пропозицій);
- стягнути солідарно з виконавчого комітету Новомосковської міської ради та управління житлово-комунального господарства і капітального будівництва Новомосковської міської ради моральну шкоду у сумі 50000 грн.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем безпідставно не були враховані письмові звернення позивача від 10.09.2017, від 11.09.2017, від 14.09.2017 з приводу припинення знищення зелених насаджень та вирішення питання про збереження або пересадження дерев на площі Героїв у м.Новомосковську та пропозиції з проведення реконструкції площі Героїв у м.Новомосковську, доповнення проекту озеленення. Позивач вказує, що означені звернення не розглянуті відповідачем по суті, чим проігноровано громадську думку щодо проведення реконструкції площі Героїв у м.Новомосковську. Крім того, відповідні громадські слухання відповідачем не проводились, чим допущено протиправну бездіяльність. При цьому позивач зазначає, що дізнався про те, що готується реконструкція, лише 04.09.2017, коли вже проект був затверджений, були розпочаті роботи на площі, в т. ч. зі спилювання дерев та знищення кущів і клумб.
Рішення суду мотивовано тим, що відповідачами не було допущено заявленої позивачем протиправної бездіяльності, оскільки відповідно до чинного законодавства громадські слухання щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації мають обов'язковий характер у разі розроблення наступних проектів містобудівної документації: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій, проте у даному випадку відбувалось розроблення проекту «Реконструкція площі ім.Героїв у м.Новомосковську (І та II черги будівництва)». І у поданих позивачем пропозиціях ОСОБА_1 зауважень до планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації частини території, призначеної для реконструкції площі ім.Героїв у м.Новомосковську не викладено.
Крім того, судом встановлено, що ОСОБА_1 звертався з пропозиціями 10.09.2017, 11.09.2017 та 14.09.2017, тобто такі пропозиції надавались з порушенням строку, визначеного для проведення процедури громадських слухань.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду як таке, що винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити.
Позивач наполягає, що відповідачі як виконавчі органи Новомосковської міської ради не вчинили дій для забезпечення можливості реалізації права позивача як члена територіальної громади на участь у вирішенні питань, що стосуються реконструкції площі Героїв у м. Новомосковську, зокрема:
- не оприлюднили проекти містобудівної документації, зокрема детального плану території, на підставі якої проводилася реконструкція площі Героїв у м. Новомосковську;
- не організували проведення громадських слухань;
- не проінформували територіальну громаду про намір провести реконструкцію площі Героїв та про деталі запланованої реконструкції;
- не оприлюднили проект реконструкції для громадського обговорення, а також не оприлюднили проект рішення про його затвердження;
- не оприлюднили проекти будь-яких інших рішень, що стосуються реконструкції площі Героїв у м. Новомосковську;
- не розглянули та не вирішили звернення позивача, що стосувалися важливих для позивача питань реконструкції площі Героїв у м. Новомосковську, тоді як позивач як член територіальної громади та громадянин України мав право звернутись із пропозиціями до відповідачів, і останні зобов'язані за Законом їх розглянути по суті, але це вони не зробили, направивши позивачу лише відписку.
Внаслідок вказаних порушень позивача усунуто від вирішення питань, пов'язаних із реконструкцією площі, на якій знаходиться будинок, де він мешкає, зокрема від вирішення важливих для позивача питань збереження зелених насаджень, без врахування його думки було знищено понад 150 дерев 18 порід, які перебували у здоровому стані та мали середній вік, замість цього заплановано висадити лише 6 порід дерев, усі низькорослі, що погіршить умови перебування на площі влітку.
Проект реконструкції площі Героїв у м. Новомосковську як проект благоустрою підлягав оприлюдненню для обговорення мешканцями міста незалежно від містобудівної документації та незалежно від проведення громадських слухань. При цьому право громадян-мешканців населених пунктів брати участь у вирішенні питань благоустрою територій не обмежується участю у громадських слуханнях, а також передбачає можливість отримувати інформації про заплановані заходи з благоустрою, проекти благоустрою територій населених пунктів, та брати участь у їх обговоренні. Таким чином, позивача як і інших мешканців м. Новомосковська не було проінформовано про заплановану реконструкцію, чим створено перешкоди для участі в обговоренні її деталей.
Крім того, позивач подавав саме пропозиції до благоустрою території площі, а тому включати у них зауваження не було ніякої потреби. Суд першої інстанції проігнорував той факт, що на момент подання пропозицій позивач не був ознайомлений з проектом реконструкції площі (останній не оприлюднювався та не надавався громадськості). А відсутність у пропозиціях позивача «зауважень», на які посилається суд першої інстанції не є підставою для їх не розгляду чи для відмови у розгляді.
Виконавчий комітет Новомосковської міськради проти задоволення апеляційної скарги заперечує, вважає оскаржене рішення суду першої інстанції обґрунтованим та правомірним, звертає увагу, що ОСОБА_1 подав позов виключно від себе, а тому його твердження нібито він діє від імені мешканців м.Новомосковська є не тільки не нічим не підтвердженні, а свідчить про непереборну сутяжницьку діяльність, що виражається в боротьбі за свої уявні або перебільшені права і нібито ущемлені інтереси. Крім того, ані в позовній заяві, ані в апеляційній скарзі позивачем чітко не визначено, які саме права та інтереси порушив виконавчий комітет, яким чином це порушення було здійснено та як суд може поновити його порушене право.
Стосовно доводів позивача, що його звернення не розглянуті відповідачем по суті, відповідач надав суду додаткові письмові пояснення з відповідними документами, що на час звернення позивача до виконавчого комітету Новомосковської міської ради виконком фактично не мав можливості розглянути внесення змін до робочого проекту тому, що зазначена проектна документація знаходилась в Департаменті ЖКГ та будівництва ОДА.
Позивач з судове засідання, призначене на 11.12.2018 не з'явився, подав письмове клопотання про перенесення розгляду справи у зв'язку з неможливістю явки в дане судове засідання через необхідність присутності позивача в іншому судовому засіданні в якості адвоката.
Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.313 КАС України суд апеляційної інстанції відкладає розгляд справи в разі неявки у судове засідання учасника справи, стосовно якого немає відомостей про вручення йому судової повістки, або за його клопотанням, коли повідомлені ним причини неявки буде визнано судом поважними.
Неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
Розглянувши клопотання позивача, апеляційний суд не вбачає підстав для його задоволення.
Наведені позивачем причини неявки в судове засідання не можуть вважатися поважними, оскільки кожна сторона розпоряджається своїми процесуальними правами на власний розсуд і визначає пріоритетність участі у певному судовому засіданні. Судом враховується також те, що на минулому судовому засіданні, яке відбулось 30.10.2018, наступна дата судового засідання (11.12.2018) узгоджена зі сторонами, зокрема, з позивачем.
Виходячи з викладеного, а також приймаючи до уваги, що апеляційний суд не визнав обов'язковою участь у судовому засіданні учасників справи; в судовому засіданні, яке відбулось 30.10.2018, судом заслухані пояснення позивача з приводу поданої ним апеляційної скарги, його неявка у дане судове засідання не перешкоджає розгляду справи.
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, внаслідок наступного.
Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи, обставини справи в хронології розвитку свідчать про наступне.
01.01.2016 Новомосковською міською радою прийнято рішення № 14 «Про бюджет м.Новомосковська на 2016 рік», у Додатку 6 до якого наведений Перелік об'єктів, видатки на які у 2016 році будуть проводитися за рахунок коштів бюджету розвитку тому числі, видатки на Реконструкцію площі ім.Леніна (нині площа Героїв) в м.Новомосковську.
28.07.2016 між УЖКГ Новомосковської міської ради (замовник) та ТОВ БК «Стройінвест» (виконавець) укладено договір № СКС.042-16-РП на виконання робіт на тему «Робочий проект «Реконструкція площі ім.Леніна у м.Новомосковську (І та ІІ черги будівництва). Корегування» (т.1, а. с.16).
Також 28.07.2016 керівником УЖКГ Новомосковської міської ради затверджено Завдання на проектування «Реконструкція площі ім.Леніна у м.Новомосковську (І та ІІ черги будівництва). Корегування», в якому проектувальником зазначено ТОВ БК «Стройінвест», замовником - УЖКГ Новомосковської міської ради, вид будівництва - реконструкція (т.1, а. с.104, 105).
16.03.2017 Новомосковською міською радою прийнято рішення № 366, яким вирішено:
- передати права Замовника по об'єкту «Реконструкція площі ім.Леніна у м.Новомосковську (І та ІІ черги будівництва). Корегування» Управлінню капітального будівництва обласної державної адміністрації;
- УЖКГ Новомосковської міської кради передати безкоштовно Управлінню капітального будівництва обласної державної адміністрації проектно-кошторисну документацію по об'єкту «Реконструкція площі ім.Леніна у м.Новомосковську (І та ІІ черги будівництва). Корегування» для здійснення реконструкції (т.1, а. с.17).
Наказом начальника УЖКГ Новомосковської міської ради від 06.04.2017 № 68 затверджено кошторисну частину проектної документації за Робочим проектом «Реконструкція площі ім.Леніна у м.Новомосковську (І та ІІ черги будівництва). Корегування» з визначенням кошторисної вартості будівництва в поточних цінах станом на 29.03.2017.
До Робочого проекту «Реконструкція площі ім.Леніна у м.Новомосковську (І та ІІ черги будівництва). Корегування» (т.1, а. с.120, 121) долучена Пояснювальна записка, згідно якої:
- благоустрій території площі передбачається у виконанні озеленення, улаштування зон відпочинку для населення з лавками, лавками-клумбами, виділення зони ігрового майданчику для дітей;
- передбачені пандуси для доступу на територію площі маломобільних груп населення;
- озеленення території об'єкту передбачається у вигляді улаштування газонів, квітників з багаторічних рослин, а так само висадки декоративно-листяних, яскравоквітучих дерев та кущів, хвойних. На ділянці передбачена автоматична система поливу зелених насаджень;
- проектом передбачено установку урн для сміття (т.1, а. с.118, 119).
08.09.2017 виконавчим комітетом Новомосковської міської ради прийнято рішення № 461, яким ТОВ БК «Стройінвест» надано дозвіл на видалення зелених насаджень згідно з проектом реконструкції площі Героїв і зобов'язано останнє забезпечити насадження нових 195 декоративних дерев та кущів, а також благоустрій території згідно з проектом (т.1, а. с.101).
При цьому матеріали справи стосовно питання видалення зелених насаджень в зв'язку з реконструкцією на площі Героїв містять:
- Акт обстеження зелених насаджень, що підлягають видаленню за адресою: площа Героїв у м.Новомосковську від 05.09.2017, складений постійною комісією по обстеженню зелених насаджень, що підлягають видаленню у м.Новомосковську Новомосковської міської ради (т.1, а. с.18, 19, 102, 103);
- Звіт з науково-дослідної роботи «Обстеження деревних насаджень на площі Героїв міста Новомосковськ (Дніпропетровської області)», складений Дніпропетровським державним аграрно-економічним університетом (т.1, а. с.106-111) з актом обстеження деревних рослин на площі Героїв м.Новомосковська (т.1, а. с.112-116);
- Довідку щодо вікових можливостей деревних рослин, надану Ботанічним садом Дніпропетровського національного університету ім.О.Гончара (т.1, а. с.117);
- Акт обстеження деревних рослин на площі Героїв, складений Новомосковським міським осередком Дніпропетровської обласної організації Всеукраїнської екологічної ліги від 07.09.2017 (т.1, а. с.20, 21).
Також 08.09.2017 виконавчим комітетом Новомосковської міської ради проведено презентацію робочого проекту «Реконструкція площі ім. Героїв у м.Новомосковську (І та II черги будівництва)».
18.12.2017, з посиланням на розпорядження голови Дніпропетровської ОДА, Новомосковською міською радою прийнято рішення № 495, яким внесено зміни до вищевказаного рішення № 366 від 16.03.2017, суть яких зводиться до визначення суб'єкта передачі прав замовника замість Управління капітального будівництва облдержадміністрації - Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва облдержадміністрації (т.1, а. с.63).
Таким чином, наведені обставини свідчать, що у квітні 2017 року були завершені роботи по виконанню Робочого проекту «Реконструкція площі ім.Леніна у м.Новомосковську (І та ІІ черги будівництва). Корегування», замовником яких виступало УЖКГ Новомосковської міської ради, кошторисна частина якого, з огляду на здійснення реконструкції за рахунок коштів Державного бюджету, передана Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва облдержадміністрації, як розпоряднику цих коштів.
За приписами ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції (ч.5 ст.308 КАС України).
Переглядаючи рішення суду першої інстанції у відповідності до вимог ст.308 КАС України, апеляційний суд виходить з того, що предметом даного адміністративного позову є бездіяльність виконавчого комітету Новомосковської міської ради та УЖКГ Новомосковської міської ради, яка виразилась у незабезпеченні права позивача на участь у вирішенні питань, пов'язаних з реконструкцією площі Героїв у м.Новомосковську, зокрема шляхом незабезпечення громадських слухань з цих питань та шляхом не розгляду письмових звернень/пропозицій.
Бездіяльність суб'єкта владних повноважень - це пасивна поведінка суб'єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи, тобто це дії, які суб'єкт владних повноважень мав вчинити в силу наданих йому чинним законодавством функцій, але не вчинив.
Щодо доводів позивача про незабезпечення його права на участь у вирішенні питань, пов'язаних з реконструкцією площі Героїв, шляхом незабезпечення громадських слухань з цих питань, апеляційний суд зазначає наступне.
Позивач посилаючись на ст.19, 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», зазначає, що відповідачами, як органами місцевого самоврядування, на які покладено обов'язок розробки містобудівної документації та проведення її громадських слухань, не виконано вказаний обов'язок, чим позбавлено позивача, як члена територіальної громади міста Новомосковська, права на ознайомлення з планами та проектами благоустрою території площі Героїв у м.Новомосковську та на участь у їх обговоренні.
Відповідно до ст.10 розділу ІІІ «Планування територій» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) фінансування робіт з планування територій на державному рівні, розроблення нормативних документів з питань планування і забудови територій, проведення пріоритетних науково-дослідних робіт здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Фінансування робіт з планування території Автономної Республіки Крим, областей, районів, населених пунктів, районів у містах, кварталів, проведення містобудівного моніторингу, створення і ведення містобудівного кадастру відповідних територій здійснюється за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів або інших джерел, не заборонених законом.
Фінансування робіт з розроблення необхідної проектної документації, планування та забудови окремих земельних ділянок, на яких їх власники або користувачі мають намір здійснити нове будівництво, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт об'єктів будівництва (далі - будівництво), та внесення відповідної інформації до містобудівного кадастру здійснюється за рахунок коштів таких осіб або інших джерел, не заборонених законом.
За рішенням органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування для розроблення плану зонування, детального плану території крім коштів державного та місцевих бюджетів можуть залучатися кошти з інших джерел, не заборонених законом, за умови виконання функцій замовника відповідним органом місцевого самоврядування.
Питання проведення громадських слухань щодо планування територій врегульовано ст. 21 вказаного, відповідно до частини 1 якої громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.
Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється (абз.1 ч.2 ст.21 Закону № 3038-VI).
За положеннями ч.ч.3-6, 8 ,9, 11 ст.21 Закону № 3038-VI сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов'язані забезпечити:
1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками;
2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості;
3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення);
4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію;
5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.
Оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування.
Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.
Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань.
Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.
Для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія.
Оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів.
Особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність.
Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України № 555 від 25.05.2011 затверджено Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, який визначає механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій.
Згідно з п.2 Порядку № 555 проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації здійснюється під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації.
Отже, наведені правові норми в їх сукупності свідчать, що замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні, наділяється обов'язком забезпечення проведення громадських слухань.
Разом з тим, такі громадські слухання стосуються лише містобудівної документації з планування території, до якої законодавцем віднесено генеральні плани населених пунктів, плани зонування та детальні плани територій.
За визначенням ч.1 ст.17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
За визначенням ч.1 ст.18 Закону № 3038-VI план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
За визначенням ч.1 ст.19 Закону № 3038-VI (на яку посилається позивач як на правову підставу, що свідчить про наявність у відповідачів обов'язку з проведення громадських слухань для здійснення реконструкції площі) детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Як встановлено судом вище, Робочий проект реконструкції площі Героїв у м.Новомосковську передбачав реконструкцію вказаної площі шляхом улаштування зон відпочинку для населення з лавками, лавками-клумбами, виділення зони ігрового майданчику для дітей, встановлення пандусів для доступу на територію площі маломобільних груп населення, виконанні озеленення (висадку декоративно-листяних, яскравоквітучих дерев та кущів, хвойних), тобто без комплексної реконструкції (без зміни планувальної організації площі, її функціонального призначення).
Тобто вказаний Робочий проект реконструкції площі Героїв не є детальним планом у розумінні ст.19 Закону № 3038-VI, а відтак не є тією містобудівною документацією, на яку розповсюджуються вимоги щодо обов'язковості проведення громадських слухань, встановлені статтею 21 Закону № 3038-VI.
Отже, доводи позивача, що незабезпечення права позивача на участь у вирішенні питань, пов'язаних з реконструкцією площі Героїв, шляхом забезпечення громадських слухань з цих питань, є свідченням протиправної діяльності відповідачів, є помилковими.
Щодо твердження позивача з посиланням на ст.13, ч.1 ст.17, ст.21 Закону України «Про благоустрій» та п.2 ч.1, ч.3 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», що проект реконструкції площі Героїв у м.Новомосковську як проект благоустрою підлягав оприлюдненню для обговорення мешканцями міста незалежно від містобудівної документації та незалежно від проведення громадських слухань.
Згідно з пп.«в» п.1 ч.1 ст.13 Закону України «Про благоустрій» від 06.09.2005 №2807-IV (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) до об'єктів благоустрою населених пунктів належать: території загального користування: майдани, площі, бульвари, проспекти.
Відповідно п.2 ч.1 ст.21 Закону України «Про благоустрій» елементами (частинами) об'єктів благоустрою є: зелені насадження (у тому числі снігозахисні та протиерозійні) уздовж вулиць і доріг, в парках, скверах, на алеях, бульварах, в садах, інших об'єктах благоустрою загального користування, санітарно-захисних зонах, на прибудинкових територіях.
Стаття 17 Закону України «Про благоустрій» визначає права та обов'язки громадян у сфері благоустрою населених пунктів.
Так, частина 1 зазначеної статті передбачає, що громадяни у сфері благоустрою населених пунктів мають право, зокрема:
брати участь в обговоренні правил та проектів благоустрою території населених пунктів;
вносити на розгляд місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій пропозиції з питань благоустрою населених пунктів;
отримувати в установленому законом порядку повну та достовірну інформацію про затвердження правил благоустрою території населеного пункту та внесення до них змін, а також роз'яснення їх змісту.
Стаття 40 Закону України «Про благоустрій» самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами.
Самоврядний контроль за станом благоустрою населених пунктів здійснюється шляхом розгляду звернень підприємств, установ, організацій та громадян (п.2 ч.3 ст.40 вказаного Закону).
В свою чергу, у п.2 ч.1 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI встановлено, що розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
При цьому частина 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачає, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
В даному випадку сам по собі проект благоустрою (Робочий проект реконструкції площі Героїв) в розумінні наведених правових норм за своєю суттю не є ані актом індивідуальної дії, ані рішенням органу місцевого самоврядування, а також не є тим документом, що містить інформацію про нормативно-правові засади діяльності, тому є помилковим висновок позивача, що проект реконструкції площі Героїв у м.Новомосковську, як проект благоустрою, підлягав оприлюдненню для обговорення мешканцями міста.
Крім того, апеляційний суд звертає увагу, що вказані доводи позивача не були покладені в основу позовних вимог, тому відповідно до ч.5 ст.308 КАС України не підлягають розгляду.
Стосовно доводів позивача про не розгляд відповідачами письмових звернень (пропозицій), апеляційний суд зазначає наступне.
Матеріали справи свідчать,сторонами не заперечується, що позивач неодноразово звертався до Новомосковської міської ради та її виконавчих органів, а саме:
- із заявою від 10.09.2017 на адресу Новомосковської міської ради у порядку Закону України «Про звернення громадян», в якій просив вжити заходи щодо зупинення будь-яких робіт зі знищення зелених насаджень на площі Героїв (т.1, а. с.10).
Листом від 28.09.2017 виконавчий комітет повідомив ОСОБА_1, що видалення дерев на площі Героїв пов'язано із здійсненням реконструкції площі Героїв згідно з Робочим проектом «Реконструкція площі ім.Леніна в м.Новомосковську (І та II черги будівництва)», який передбачає видалення існуючих зелених насаджень (130 дерев та 38 кущів), та насадження нових 195 декоративних дерев та 2942 кущів; пересаджування існуючих зелених насаджень проектом не заплановане; сума, передбачена в проектній документації на озеленення площі - 7,8 млн. грн.; балансоутримувачем об'єктів благоустрою на площі Героїв є Комунальне підприємство «Новомосковський комбінат комунальних підприємств» м.Новомосковська, яке до початку будівництва і займалось демонтажем об'єктів благоустрою та пересаджуванням зелених насаджень (т.1, а. с.49).
- з пропозицією від 11.09.2017, яка подана на адресу Новомосковської міської ради у порядку Закону України «Про звернення громадян», про надання завдання архітекторам розробити зміни до проекту реконструкції площі Героїв у м.Новомосковську, із внесенням на громадське обговорення та наступне затвердження міською радою: збереження існуючих зелених насаджень; забезпечення додаткове висадження дерев; збільшення площі клумб; передбачити створення найменш двох фонтанів; для замощення використовувати рівну плитку і уникати бруківки з нерівною поверхнею і гострими виступами (т.1, а. с.11)
Листом від 15.09.2017 виконавчий комітет надав відповідь ОСОБА_1 щодо його пропозиції виконати коригування Робочого проекту реконструкції площі Героїв, та повідомив, що у зв'язку з тим, що фінансування реконструкції площі здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету, рішенням сесії Новомосковської міської ради від 16.03.2017 № 366 права замовника для здійснення реконструкції площі Героїв в м.Новомосковську передано до Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської ОДА; цим Департаментом проведена тендерна процедура та визначено переможця - ТОВ «СК «Стройінвест»; замовником одержано дозвільна документація про початок виконання будівельних робіт, в зв'язку з чим ОСОБА_1 запропоновано звертатись з приводу коригування вищезазначеного проекту до замовника (т.1, а. с.13).
- з пропозицією від 14.09.2017 на адресу Новомосковської міської ради у порядку Закону України «Про звернення громадян» про включення у перелік порід дерев, що планується висадити на площі Героїв у м.Новомосковську, не менше 12 карликових шовковиць (т.1, а. с.12).
Листом від 06.10.2017 виконавчий комітет надав відповідь ОСОБА_1, аналогічну відповіді від 15.09.2017 щодо передачі прав замовника Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської ОДА (т.1, а. с.14).
Крім того, матеріали справи свідчать про наявність інших запитів ОСОБА_1 з приводу спилювання дерев та реконструкції площі Героїв у м.Новомосковську (електронні запити, звернення на гарячу лінію), у т. ч. запити про надання публічної інформації, а також про наявність відповідей відповідачів на ці запити з наданням наявної запитуваної інформації (т.1, а. с.49, 80-100).
Відповідно до ч.1 ст.1 Закону України «Про звернення громадян» від 02.10.96 №393/96-ВР (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Згідно з ст.14 Закону України «Про звернення громадян» органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, посадові особи зобов'язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду.
Органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.
Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.
Таким чином, громадяни України мають право звернення до органів державної влади, місцевого самоврядування з пропозиціями та заявами у порядку Закону України «Про звернення громадян».
Також подання громадянами пропозицій щодо планування територій передбачено вищенаведеною ст.21 Закону № 3038-VI, а щодо благоустрою територій населених пунктів - вищенаведеною ст.17 Закону України «Про благоустрій».
Можливість отримання публічної інформації передбачена Законом України «Про доступ до публічної інформації».
З матеріалів справи вбачається, що позивач отримував відповіді на свої заяви, подані у порядку Закону України «Про звернення громадян», та запити про надання публічної інформації, що свідчить про відсутність з боку відповідача протиправної бездіяльності, про яку зазначає позивач.
Щодо посилань позивача на неврахування відповідачами поданих пропозицій, зокрема, про внесення змін до Робочого проекту реконструкції площі Героїв саме у порядку Закону № 3038-VI, слід зазначити, що на ці пропозиції не розповсюджується дія вказаного Закону № 3038-VI, оскільки, як встановлено вище, Робочий проект реконструкції площі Героїв не є детальним планом у розумінні ст.19 Закону № 3038-VI, а відтак і розгляд пропозицій позивача у такому випадку не може регулюватись положеннями Закону №3038-VI.
Посилання позивача на неврахування відповідачами цих пропозицій як таких, що подані відносно благоустрою площі, також апеляційний суд не приймає, оскільки з положень ст.17 Закону України «Про благоустрій» (як і з положень ст.1 Закону України «Про звернення громадян») вбачається, що подання пропозицій є правом громадянина, в той час як правова норма, яка б встановлювала обов'язкове врахування таких пропозицій, відсутня.
За встановлених у справі обставин та з огляду на визначені позивачем підстави позову, апеляційний суд вважає вірним висновок суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позову в частині визнання протиправною бездіяльності відповідачів.
Відповідно, відсутні і підстави для задоволення позовної вимоги ОСОБА_1 про стягнення солідарно з відповідачів моральної шкоди в сумі 50 000 грн., як похідної позовної вимоги.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції та не дають підстави вважати, що судом при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, та процесуального права.
Передбачені ст.317 КАС України підстави для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення відсутні.
Керуючись ст.ст. 310, 315, 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 липня 2018 року у справі № 804/1885/18 залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена до касаційного суду в порядку та строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий - суддя І.Ю. Добродняк
суддя Н.А. Бишевська
суддя Я.В. Семененко