Справа № 826/6551/18 Суддя (судді) першої інстанції: Васильченко І.П.
19 грудня 2018 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді Кузьмишиної О.М.,
суддів Пилипенко О.Є., Костюк Л.О.,
за участю секретаря судового засідання Пушенко О.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в м. Києві на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 серпня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Пенсійного фонду України в м. Києві про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії, -
ОСОБА_2 звернувся у суд із позовом до Правобережного об'єднаного управління Пенсійного фонду України в місті Києві (правонаступник Головне управління Пенсійного фонду України в м. Києві), у якому просив: визнати протиправними дії щодо відмови у призначенні йому пенсії за вислугу років листом від 27.03.2018 р. № 16049/05; зобов'язати здійснити призначення йому пенсії за вислугу років згідно із ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру», виходячи із розрахунку 90% від суми місячного (чинного) заробітку, обчисленого за останні 24 календарних місяці роботи, починаючи з 12 березня 2018 року та здійснити виплату призначеної йому пенсії згідно із ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру», виходячи із розрахунку 90 % від суми місячного (чинного) заробітку, обчисленого за останні 24 календарних місяці роботи за період з 12.03.2018 р., а в подальшому довічно здійснювати належні йому виплати пенсії за вислугу років щомісячно без обмежень.
В обґрунтування вимог посилається на те, що відмова відповідача у призначенні йому пенсії за вислугою років порушує права позивача на пенсійне забезпечення, оскільки 01.10.2011 року до Закону України «Про прокуратуру» внесено зміни, якими збільшено стаж роботи, необхідний для отримання пенсії за вислугу років. На думку позивача, зазначені норми законодавства, виходячи із вимог Конституції України, повинні бути застосовані для працівників прокуратури, яких прийнято на роботу після набрання чинності вказаних змін.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 серпня 2018 року позов задоволено частково: визнано протиправними дії Правобережного об'єднаного управління Пенсійного фонду України в місті Києві щодо відмови у призначенні ОСОБА_2 пенсії за вислугу років листом від 27.03.2018 р. № 16049/05; зобов'язано Правобережне об'єднане управління Пенсійного фонду України в місті Києві здійснити призначення ОСОБА_2 пенсії за вислугу років згідно із ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру», виходячи із розрахунку 90% від суми місячного (чинного) заробітку, обчисленого за останні 24 календарних місяці роботи, починаючи з 12 березня 2018 року та здійснити виплату призначеної йому пенсії згідно із ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру», виходячи із розрахунку 90 % від суми місячного (чинного) заробітку, обчисленого за останні 24 календарних місяці роботи за період з 12.03.2018 р., а в подальшому довічно здійснювати належні йому виплати пенсії за вислугу років щомісячно. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Судове рішення умотивовано тим, що скасування законодавчих гарантій пенсійного забезпечення прокурорів за спеціальним законом (ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру») є обмеженням соціальних прав позивача, що відповідно вимог чинного законодавства є недопустимим.
Не погоджуючись із судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову.
В обгрунтування вимог апеляційної скарги посилається на те, що відповідач, відмовляючи у призначенні позивачу пенсії за вислугу років діяв в межах своєї компетенції та відповідно до вимог чинного законодавства. Зокрема, апелянт вказує на те, що для призначення позивачу пенсії за вислугу років відповідно до Закону України «Про прокуратуру» немає законних підстав, так як на день звернення позивача за призначенням пенсії його вислуга років складає 20 років 19 днів, в тому силі на посадах прокурора 12 років 11 місяців 23 дні, що у відповідності до ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» є недостатнім для призначення пенсії за вислугу років.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Відповідно до вимог п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України апеляційна скарга розглядається в порядку письмового провадження.
З матеріалів справи убачається, що 12.03.2018 позивач звернувся до Правобережного об'єднаного управління Пенсійного фонду України в місті Києві із заявою про призначення пенсії за вислугу років відповідно до статті 50-1 Закону України від 05.11.1991 року № 1789-ХІІ «Про прокуратуру» (в редакції, чинній на момент призначення на службу від 26.07.2001 року).
Відповіддю Голови комісії з припинення Правобережного об'єднаного управління Пенсійного фонду України в м. Києві від 27.03.2018 позивачу відмовлено у призначенні пенсії за вислугу років з огляду на те, що відповідно до ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» (зі змінами, внесеними згідно із Законом № 76-VIII від 28.12.2014 р.) прокурори і слідчі мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років, зокрема, станом на 22.02.2018 р. з 01 жовтня 2017 року по 30 вересня 2018 року - 23 роки 6 місяців, у тому числі стажу роботи на посадах прокурорів і слідчих прокуратури не менше 13 років 6 місяців.
Уважаючи таку відмову протиправною, позивач звернувся у суд із даним позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Спірні правовідносини, що виникли між сторонами, регулюються Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.
Відповідно до статті 22 Конституції України права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Згідно з частиною першою статті 46 Основного Закону України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
Відповідно до частини першої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
Згідно пункту 5 розділу ІІІ "Прикінцеві положення" Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» від 02 березня 2015 року №213-VIII (далі Закон № 213) у разі неприйняття до 01 червня 2015 року закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, на загальних підставах з 01 червня 2015 року скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії/щомісячне довічне грошове утримання призначаються відповідно до законів України "Про державну службу", "Про прокуратуру", "Про судоустрій і статус суддів", "Про статус народного депутата України", "Про Кабінет Міністрів України", "Про судову експертизу", "Про Національний банк України", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про дипломатичну службу", Податкового та Митного кодексів України, Положення про помічника-консультанта народного депутата України.
Вказаний у пункті 5 розділу ІІІ "Прикінцеві положення" Закону № 213 закон щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, на загальних підставах до 01 червня 2015 року прийнятий не був, у зв'язку з чим з вказаної дати втратили чинність, зокрема, норми Закону України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ (далі - Закон №1789-ХІІ) щодо права прокурорів і слідчих на пенсійне забезпечення за вислугу років і відповідно пенсії за цим Законом не призначаються.
Отже, з аналізу пункту 5 розділу ІІІ "Прикінцеві положення" Закону № 213 колегія суддів дійшла висновку, що ним скасовані діючі станом на 01 червня 2015 року норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії призначались відповідно до конкретного переліку законів, зокрема, і відповідно до Закону № 1789-ХІІ.
Проте 15 липня 2015 року, у зв'язку з набуттям чинності Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, Закон № 1789-ХІІ втратив чинність, крім пункту 8 частини першої статті 15, частини четвертої статті 16, абзацу першого частини другої статті 46-2, статті 47, частини першої статті 49, частини п'ятої статті 50, частин третьої, четвертої, шостої та одинадцятої статті 50-1, частини третьої статті 51-2, статті 53.
На час звернення позивач до відповідача із заявою про призначенням пенсії набрав чинності Закон № 1697-VII.
У зв'язку з набранням чинності зазначеним Законом втратили чинність положення статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ в частині визначення осіб, які мають право на призначення пенсії за вислугу років та розміру такої пенсії.
У свою чергу, статтею 86 Закону №1697-VII визначено підстави та порядок призначення пенсії за вислугу років.
Відповідно до частини першої статті 86 Закону № 1697-VII прокурори мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років незалежно від віку за наявності на день звернення вислуги років не менше:
по 30 вересня 2011 року - 20 років, у тому числі стажу роботи на посадах прокурорів не менше 10 років;
з 1 жовтня 2011 року по 30 вересня 2012 року - 20 років 6 місяців, у тому числі стажу роботи на посадах прокурорів не менше 10 років 6 місяців;
з 1 жовтня 2012 року по 30 вересня 2013 року - 21 рік, у тому числі стажу роботи на посадах прокурорів не менше 11 років;
з 1 жовтня 2013 року по 30 вересня 2014 року - 21 рік 6 місяців, у тому числі стажу роботи на посадах прокурорів не менше 11 років 6 місяців;
з 1 жовтня 2014 року по 30 вересня 2015 року - 22 роки, у тому числі стажу роботи на посадах прокурорів не менше 12 років;
з 1 жовтня 2015 року по 30 вересня 2016 року - 22 роки 6 місяців, у тому числі стажу роботи на посадах прокурорів не менше 12 років 6 місяців;
з 1 жовтня 2016 року по 30 вересня 2017 року - 23 роки, у тому числі стажу роботи на посадах прокурорів не менше 13 років;
з 1 жовтня 2017 року по 30 вересня 2018 року - 23 роки 6 місяців, у тому числі стажу роботи на посадах прокурорів не менше 13 років 6 місяців;
з 1 жовтня 2018 року по 30 вересня 2019 року - 24 роки, у тому числі стажу роботи на посадах прокурорів не менше 14 років;
з 1 жовтня 2019 року по 30 вересня 2020 року - 24 роки 6 місяців, у тому числі стажу роботи на посадах прокурорів не менше 14 років 6 місяців;
з 1 жовтня 2020 року і пізніше - 25 років, у тому числі стажу роботи на посадах прокурорів не менше 15 років.
Як встановлено судами, на момент звернення (12 березня 2018 року) позивача до відповідача із заявою про призначення пенсії загальна вислуга років позивача склала 20 років 10 днів, в тому числі на посадах прокурора 12 років 11 місяців 23 дні, що не спростовується сторонами.
Враховуючи вказані положення статті 86 Закону №1697-VII, колегія суддів зазначає, що стаж роботи позивача на час його звернення до відповідача є недостатнім для призначення пенсії за вислугу років згідно статті 86 Закону №1697-VII.
Таким чином, у відповідача не було правових підстав для призначення, на підставі звернення позивача, пенсії за вислугою років, у зв'язку із чим відповідач, приймаючи рішення про відмову у призначенні пенсії, діяв на підставі, в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Судова колегія звертає увагу на те, що виходячи з дії законів в часі, на правовідносини, що виникли, має поширюватися дія Закону №1697-VII, а не положення статті 50-1 Закону №1789-ХІІ, який втратив свою чинність на час звернення позивача із заявою про призначення пенсії.
Не заслуговують на увагу покликання позивача на те, що він має право на пенсію за вислугу років згідно статті 50-1 Закону №1789-ХІІ, оскільки вказана норма права (у зазначеній редакції) діяла під час його роботи в органах прокуратури, а подальша зміна правового регулювання питань призначення пенсій прокурорам, зокрема, прийняття Закону № 1697-VII, що призвело до збільшення необхідного стажу для призначення пенсії та зменшення розміру пенсії у відсотковому виразі до посадових окладів, свідчить про звуження змісту та обсягу існуючих прав, що прямо суперечить положенням Конституції України, з огляду на наступне.
Відповідно до статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ, яка діяла в редакції Закону з 26 липня 2001 року (в редакції Закону №2663-ІІІ від 12 липня 2001 року) до 01 жовтня 2011 року (в редакції Закону № 3668 від 08 липня 2011 року), прокурори і слідчі зі стажем роботи не менше 20 років, у тому числі зі стажем роботи на посадах прокурорів і слідчих прокуратури не менше 10 років, мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років незалежно від віку. Пенсія призначається в розмірі 80 % від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати, до котрої включаються всі види оплати праці, на які нараховуються страхові внески, одержуваної перед місяцем звернення за призначенням пенсії. За кожен повний рік роботи понад 10 років на цих посадах пенсія збільшується на 2 %, але не більше 90 % від суми місячного (чинного) заробітку.
Отже, у прокурорів та слідчих, які в період часу з 26 липня 2001 року до 01 жовтня 2011 року мали стаж роботи не менше 20 років, у тому числі зі стажем роботи на посадах прокурорів і слідчих прокуратури не менше 10 років, виникло право на пенсійне забезпечення за вислугу років на підставі зазначеної норми права. При цьому, таке право у зазначених осіб виникло незалежно від того чи фактично воно було реалізовано шляхом звернення до органів Пенсійного фонду України з заявою про призначення пенсії.
Таким чином, враховуючи положення статей 22, 58 Конституції України, можна стверджувати про те, що у разі якщо в подальшому у чинному законодавстві відбуваються зміни щодо правового регулювання призначення пенсії за вислугу років, які підвищують, зокрема, необхідний стаж для призначення пенсії, зменшують розмір пенсії у відсотковому виразі до посадових окладів, то такі зміни звужують зміст та обсяг існуючих прав зазначеної категорії осіб (в яких таке право раніше виникло).
Аналогічна правова позиція наведена в постанові Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі №265/7554/16.
У даній справі колегія суддів установила, що позивач у період часу з 26 липня 2001 року по 01 жовтня 2011 року, не мав необхідного стажу роботи для призначення пенсії, а отже у нього не виникло право на пенсійне забезпечення за вислугу років на підставі статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" (у вказаній редакції).
Таким чином, оскільки позивач не набув такого права, то неможливо стверджувати і про звуження його змісту та обсягу, оскільки положення Конституції України, на які посилається позивач, вказують на неприпустимість звуження змісту та обсягу вже існуючого права.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України в постанові від 24 травня 2016 року в справі № 33/6710/15-а, а також Верховним Судом у справах № 372/2909/17, № 211/3177/17, № 740/500/17, 591/2314/16-а і підстав для відступу від неї не встановлено.
При вирішенні справи колегія суддів виходить з конституційного принципу незворотності дії законів та інших нормативно-правових актів у часі, який сформульований, зокрема, у рішеннях Конституційного Суду України.
Так, згідно з висновками щодо тлумачення змісту статті 58 Конституції України, викладеними у рішеннях цього Суду від 13 травня 1997 року № 1-зп, від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99, від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001, а також від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.
Єдиний виняток з даного правила, закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, складають випадки, коли закони та інші нормативно-правові акти пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
Конституційний Суд України у рішенні від 13 травня 1997 року № 1-зп висловив позицію, згідно якої закріплення принципу незворотності дії нормативно-правового акта у часі на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла до висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
При цьому, апеляційний суд ураховує, що відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Колегія суддів зазначає, що за правовою позицією Європейського суду з прав людини, викладену в рішенні "Великода проти України" (№ 43331/12), законодавчі норми можуть змінюватися, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.
У рішенні по справі "Ейрі проти Ірландії" Європейський суд з прав людини констатував, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового (Airey v. Ireland № 6289/73). Такі положення поширюються й на питання допустимості зменшення соціальних виплат, про що зазначено в рішенні цього суду у справі "Кйартан Асмундсон проти Ісландії" (Kjartan Аsundsson v. Iceland № 60669/00).
Відтак, доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в оскаржуваному рішенні, прийнятому з порушенням норм матеріального та процесуального права, а також за неповного з'ясування обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до пункту другого частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
За змістом частини першої статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Оскільки судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини справи, неправильно застосовано норми матеріального права, то оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню, а позов залишенню без задоволення.
Керуючись статтями 34, 243, 311, 317, 321, 325, 328, 329, 331 КАС України, колегія суддів,
Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в м. Києві задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 серпня 2018 року скасувати.
У задоволенні позову ОСОБА_2 відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її підписання, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя: О.М. Кузьмишина
Судді: Л.О.Костюк
О.Є.Пилипенко