Справа № 826/17794/18 Суддя (судді) першої інстанції: Келеберда В.І.
19 грудня 2018 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Кузьмишиної О.М.,
суддів: Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.
за участю секретаря судового засідання Пушенко О.І.,
розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на ухвалу Окружного адміністративного суду м.Києва від 07 листопада 2018 року про відмову у відкритті провадження у справі за адміністративним позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до Товариства з обмеженою відповідальністю «Корунд Газ» про зобов'язання вчинити дії,
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Державна архітектурно-будівельна інспекція України з позовом до товариства з обмеженою відповідальністю «Корунд Газ», в якому просить зобов'язати допустити посадову особу Державної архітектурно-будівельної інспекції України до проведення перевірки на об'єкт «Будівництво автозаправного пункту», що знаходиться за адресою: Київська область, Васильківський район, земельна ділянка з кадастровим номером 3221455300:01:016:0087 та надати необхідні для проведення перевірки документи.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м.Києва від 07.11.2018 р. у відкритті провадження відмовлено на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України.
Не погоджуючись із прийнятим рішенням, позивачем подано до суду апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду м.Києва від 07.11.2018 р. про відмову у відкритті провадження у справі та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Апеляційна скарга мотивована тим, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню. Відмова працівників органів державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва є порушенням містобудівного законодавства, за вчинення якого передбачена відповідальність. Недопущення працівників органів державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкт перевірки є причиною для винесення припису про усунення порушень законодавства.
Апелянт звертає увагу на те, що з урахуванням законного права посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю безперешкодного доступу до об'єктів будівництва з метою проведення перевірки та відповідний обов'язок суб'єкта містобудування забезпечити такий доступ, відмова позивача у допуску посадових осіб Департаменту про проведення перевірки є безпідставною та неправомірною.
З урахуванням наведеного вище, апелянт вважає, що даний спір належить до публічно-правового, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції у сфері житлово-комунального господарства.
Від представника відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому просить розглянути справу без участі представника відповідача. Залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду - без змін. Вважає, що даний спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Апеляційним судом розглянуто справу в порядку письмового провадження згідно частини 2 ст. 313, п. 2 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України.
Ознайомившись із матеріалами апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про її необґрунтованість та відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.
Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
Відповідно до ч. 4 ст. 46 Кодексу адміністративного судочинства України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об'єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об'єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб'єкту владних повноважень законом.
Наведеними положеннями визначено вичерпний перелік випадків, за наявності яких фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами в адміністративному процесі за позовами суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до п. 4 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 року № 294 (надалі-Положення № 294) Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань:
1) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Віце-прем'єр-міністру України - Міністру регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства;
2) приймає в установленому порядку в експлуатацію закінчені будівництвом об'єкти (видає відповідні сертифікати, реєструє декларації про готовність об'єкта до експлуатації та повертає такі декларації);
3) реєструє повідомлення та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення та декларації про початок виконання будівельних робіт та у визначених законодавством випадках повертає такі декларації;
4) у визначених законодавством випадках видає дозволи на виконання будівельних робіт, відмовляє у видачі таких дозволів, анулює дозволи на виконання будівельних робіт;
5) здійснює ліцензування господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури;
6) веде єдиний реєстр отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих та будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, повернених декларацій та відмов у видачі таких дозволів і сертифікатів, а також реєстр виданих ліцензій провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури;
7) здійснює державний контроль за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час провадження містобудівної діяльності; ліцензійних умов на провадження господарської діяльності;
8) перевіряє на відповідність вимогам законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил рішення, прийняті територіальними органами;
9) у визначених законодавством випадках проводить перевірки: відповідності підготовчих та будівельних робіт, будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що застосовуються під час будівництва об'єктів, вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, технічним умовам, затвердженим проектним вимогам, рішенням; своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів (у тому числі наявності у виконавця будівельних робіт сертифікатів на будівельні матеріали, вироби і конструкції) та іншої документації; дотримання порядків прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, проведення обстеження об'єктів та реалізації заходів щодо забезпечення надійності та безпеки під час їх експлуатації;
10) проводить аналіз та узагальнення результатів контролю за якістю виконаних будівельних робіт, будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що застосовуються під час будівництва, відповідно до закону здійснює державний ринковий нагляд за будівельними виробами, подає відповідним органам пропозиції щодо вдосконалення державних стандартів, будівельних норм і правил;
11) у визначених законодавством випадках зупиняє підготовчі та будівельні роботи, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт;
12) здійснює контроль за виконанням виданих приписів у визначених законодавством випадках;
13) відповідно до закону складає протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, накладає штрафи;
14) у визначених законодавством випадках розглядає справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та справи про адміністративні правопорушення із прийняттям відповідних рішень;
15) проводить у встановленому порядку конкурс на кращі будинки і споруди, збудовані та прийняті в експлуатацію на території України, та інші конкурси згідно із законодавством;
16) організовує проведення або проводить навчання, підвищення кваліфікації, підготовку та перепідготовку фахівців для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, ліцензування, обстеження та інших функцій, що належать до сфери діяльності Держархбудінспекції;
17) бере участь у підготовці міжнародних договорів України з питань державного архітектурно-будівельного контролю, відповідно до законодавства укладає міжнародні договори України міжвідомчого характеру та здійснює міжнародне співробітництво з питань, що належать до її компетенції;
18) здійснює інші повноваження, визначені законом.
Відповідно до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року N 3038-VI (надалі - Закон N 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: 1) безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; 3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт; 4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; 5) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об'єктів, вимогам стандартів, норм і правил згідно із законодавством; 6) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій; 7) одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. Забороняється витребовувати у суб'єктів містобудування інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов'язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю; 8) вимагати у випадках, визначених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій; 9) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію; 10) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото-, аудіо- та відеотехніки; 11) здійснювати контроль за дотриманням порядку обстеження та паспортизації об'єктів, а також за реалізацією заходів щодо забезпечення надійності та безпеки під час їх експлуатації.
Згідно п. 12 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 р. № 553 (надалі - Порядок № 553) у разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки, відмови суб'єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, відсутності суб'єкта містобудування, якому у визначений цим Порядком строк було надіслано повідомлення про проведення перевірки, або його уповноваженої особи (за довіреністю) на об'єкті під час перевірки складається відповідний акт.
Наведені нормативні положення визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб'єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють та не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду із вимогами про зобов'язання суб'єкта господарювання допустити посадових осіб до здійснення функцій державного контролю.
Отже, Державна архітектурно-будівельна інспекція України не наділена повноваженням на звернення до суду з позовом про зобов'язання суб'єкта-господарювання допустити до перевірки та надати документи необхідні для проведення перевірки.
У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки, відмови суб'єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, складається відповідний акт та виноситься, зокрема, постанова про накладення штрафу.
Враховуючи, що чинним законодавством не передбачено право Державної архітектурно-будівельної інспекції України на звернення до суду з позовом до суб'єкта господарювання про зобов'язання надати доступ та документи для проведення перевірки, вірним є висновок суду першої інстанції, що даний спір не підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства.
При цьому, колегія суддів зауважує, що оскільки розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду, у зв'язку з чим немає підстав для роз'яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Зважаючи на вищевказане, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції прийнято обґрунтоване рішення, яким у відкритті провадження відмовлено.
Отже, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.
Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України залишити апеляційну скаргу без задоволення, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм процесуального права.
Керуючись ст. ст. 229, 243, 244, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів, -
Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 листопада 2018 року залишити без змін.
Стягнути з Державної архітектурно-будівельної інспекції України на користь Державного бюджету України судові витрати в сумі 1762,00 гривні.
Зобов'язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України протягом десяти днів з дня прийняття даного рішення надати суду докази сплати судового збору.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя: О.М. Кузьмишина
Судді: Л.О.Костюк
О.Є.Пилипенко