П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
20 грудня 2018 р.м.ОдесаСправа № 509/2966/17
Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Кочко В.К.
Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Вербицької Н.В.,
суддів - Джабурії О.В.,
- Кравченка К.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Овідіопольського районного суду Одеської області від 12 червня 2018 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до заступника голови державного інспектора у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Задорожної Надії Володимирівни, державного інспектора у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорони земель Джіоєва Алана Валерійовича, Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про скасування постанови та закриття справи,-
04 серпня 2017 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до заступника голови державного інспектора у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Задорожної Надії Володимирівни, державного інспектора у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорони земель Джіоєва Алана Валерійовича, Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, в якому просив постанову про накладення адміністративного стягнення від 25.07.2017 року № 252-ДК/0068По/08/01/-17 скасувати і справу закрити, постанову про накладення адміністративного стягнення від 25.07.2017 року № 252-ДК/0069По/08/01/-17 скасувати і справу закрити.
Позовні вимоги обґрунтовані протиправністю проведеної відповідачами 20 серпня 2017 року перевірки щодо дотримання вимог земельного законодавства при використання земельних ділянок, які належать позивачу на праві власності. Крім того ОСОБА_2 зазначає, що в його діях відсутній склад адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена ст.53 КУпАП.
Головне управління Держгеокадастру в Одеській області заперечувало проти позову, зазначаючи, що з метою перевірки доводів, викладених в повідомленні ГО "Патріоти Овідіопольщини" та на підставі наказу ГУ Держгеокадастру в Одеській області, державним інспектором Джіоєвим А.В. здійснено державний контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельних ділянок з кадастровими номерами НОМЕР_1 та НОМЕР_2. Перевіркою встановлено використання ОСОБА_2 земельних ділянок з порушенням цільового призначення, відповідальність за що передбачена ст.53 КУпАП.
Рішенням Овідіопольського районного суду Одеської області від 12 червня 2018 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права просить скасувати рішення та прийняти постанову, якою задовольнити його позовні вимоги. Зокрема апелянт зазначає, що зазначену перевірку проведено під час дії Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", яким до 31 грудня 2017 року встановлювався мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Крім того, судом першої інстанції не досліджені матеріали справи про адміністративне правопорушення, на підставі яких винесені оскаржувані постанови.
Головне управління Держгеокадастру в Одеській області подало відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін в зв'язку із необґрунтованістю доводів апелянта. Крім того, відповідачем до відзиву долучено копію заяви головного редактора газети "Правда НД" ГО "Патріоти Овідіопольщини" ОСОБА_5 про нецільове використання земельних ділянок, наказ № 252-ДК від 15.06.2017 року про проведення перевірки та акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства.
Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається наступне.
З 24.11.2015 року ОСОБА_2 зареєстрований в ЄДРПОУ, як фізична особа - підприємець, основним видом діяльності є оптова торгівля деревиною, будівельними матеріалами та санітарно-технічним обладнанням.
Земельні ділянки з кадастровими номерами НОМЕР_1 та НОМЕР_2 площею 0,0992 га та 0,0098 га, з цільовим призначенням земельних ділянок - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадібни ділянки,) належать ОСОБА_2 на праві власності (а.с.150-151).
Рішенням виконкому Овідіопольської селищної ради № 69 від 31 березня 2005 року ОСОБА_2 надано дозвіл на розміщення малих архітектурних форм на зазначених земельних ділянках.
15 травня 2006 року начальником відділу містобудування та архітектури Овідіопольської районної державної адміністрації, на підставі рішення Овідіопольської селищної ради № 69, ОСОБА_2 надано дозвіл № 4 на розміщення зблокованих малих архітектурних форм.
31 травня 2017 року до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області надійшло повідомлення головного редактора газети "Правда НД" Громадської організації "Патріоти Овідіопольщини" ОСОБА_5 про порушення земельного законодавства під час використання земельних ділянок з кадастровими номерами НОМЕР_1 та НОМЕР_2.
15 червня 2017 року Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області, на підставі звернення громадської організації, видано наказ № 252 ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів" шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельних ділянок з кадастровими номерами НОМЕР_1 та НОМЕР_2.
20 липня 2017 року, за результатами перевірки державним інспектором складено акт № 252-ДК/123/АП/09/01/-17 яким встановлено, що земельні ділянки з кадастровими номерами НОМЕР_1 та НОМЕР_2 використовуються для складання та продажу будівельних матеріалів (майданчик для продажу будівельних матеріалів), тобто використовуються не за цільовим призначенням, в порушення пп."а" п.1 ст.91 Земельного Кодексу України, два протоколи та два приписи.
25 липня 2017 року, за результатами розгляду матеріалів перевірки, відповідачем винесено постанову № 252-ДК/0069По/08/01/-17, якою на позивача накладено адміністративні стягнення за порушення ст.53 КУпАП у розмірі 425 грн. та № 252-ДК/0068По/08/01/-17, якою на позивача накладено адміністративні стягнення за порушення ст.53 КУпАП у розмірі 425 грн.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані постанови є законними та обґрунтованими.
Судова колегія не погоджується з висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Повноваження державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель визначаються, зокрема, Земельним кодексом України, Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».
Так, відповідно до статті 2 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.
Статтею 4 вказаного Закону встановлено, що об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Згідно з положеннями статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
У свою чергу, пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення № 15), державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що ГУ Держгеокадастру у Сумській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об'єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.
Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:
додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;
додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.
Відповідно до статті 9 вказаного закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:
проведення перевірок;
розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;
участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;
розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель;
проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.
Статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:
давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.
З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», визначається іншими нормативно-правовими актами.
Тобто вірними є доводи апелянта, що порядок проведення перевірки суб'єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
При цьому, Законом України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до 31 грудня 2017 року встановлено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. У числі органів, на яких не поширюється дія даного Закону, орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, не визначено (статті 6 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).
Відповідно до частин третьої-четвертої статті 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» позаплановий захід державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав проводиться органом державного нагляду (контролю) за погодженням Державної регуляторної служби.
Для погодження орган державного нагляду (контролю) подає Державній регуляторній службі копію відповідного звернення фізичної особи та обґрунтування необхідності проведення перевірки. Державна регуляторна служба розглядає подані документи та надає погодження або вмотивовану відмову у наданні погодження протягом п'яти робочих днів з дня надходження відповідних документів.
Аналогічні правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постанові Верховного Суду від 10 липня 2018 року по справі № 818/1511/17.
Як вбачається з матеріалів справи, Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області не виконано вимоги щодо погодження проведення перевірки. Крім того, відповідачем не дотримано інших вимог, зокрема, визначених у статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»: не складено направлення на проведення перевірки, не повідомлено суб'єкта господарювання у належній формі про час проведення перевірки, тощо.
Враховуючи, що відповідачем проведено перевірку ОСОБА_2 з численними порушеннями Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», судова колегія приходить до висновку, що оскаржувані постанови, прийняті за результатами такої перевірки, є протиправними та підлягають скасуванню.
Крім того, помилковими є доводи ГУ Держгеокадастру в Одеській області, що перевірка здійснена щодо об'єкта - земельної ділянки, а не суб'єкта господарювання.
Так, відповідно до статті 2 у системному зв'язку зі статтею 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» об'єктом державному контролю (перевірки) є дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель конкретним суб'єктом - органом державної влади або місцевого самоврядування, фізичною або юридичною особою.
При оформлені результатів перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель ФОП ОСОБА_2, відповідач мав керуватися Інструкцією з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19 січня 2017 року № 6 (далі - Інструкція № 6).
Дана Інструкція визначає порядок оформлення матеріалів у разі виявлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель порушень вимог земельного законодавства, їх обліку, розгляду, а також оскарження та контролю за провадженням у справах про адміністративні правопорушення.
Пунктом 1 Інструкції № 6 передбачено, що у разі виявлення порушення законодавства у сфері використання та охорони земель, за яке КУпАП передбачена адміністративна відповідальність, державний інспектор складає протокол про адміністративне правопорушення. Протокол про адміністративне правопорушення є підставою для розгляду справи, винесення постанови про притягнення особи до адміністративної відповідальності (статті 256, 268, 283 КУпАП, розділ ІІІ Інструкції № 6).
Відповідно до п.6 Інструкції, стягнення за адміністративне правопорушення накладається у межах, установлених КУпАП та іншими законами України. При накладенні стягнення враховуються характер вчиненого правопорушення, особа правопорушника, ступінь його вини, обставини, що пом'якшують або обтяжують відповідальність.
Відповідно до ст. 36 КУпАП при вчиненні однією особою двох або більше адміністративних правопорушень адміністративне стягнення накладається за кожне правопорушення окремо. Якщо особа вчинила кілька адміністративних правопорушень, справи про які одночасно розглядаються одним і тим же органом (посадовою особою), стягнення накладається в межах санкції, встановленої за більш серйозне правопорушення з числа вчинених. До основного стягнення в цьому разі може бути приєднано одне з додаткових стягнень, передбачених статтями про відповідальність за будь-яке з вчинених правопорушень.
З матеріалів справи вбачається, що постанови № 252-ДК/0068По/08/01/-17 та № 252-ДК/0069По/08/01/-17 винесені відносно позивача 25 липня 2018 року на підставі протоколів про адміністративне правопорушення, які складені на підставі одного акту перевірки № 252-ДК/123/АП/09/01/-17.
Враховуючи викладене, судова колегія приходить до висновку, що в даному випадку мав місце одночасний розгляд адміністративних справ одним і тим же органом (посадовою особою), на підставі одного акту перевірки, а тому під час прийняття оскаржуваних постанов, відповідачем помилково не застосовано ст. 36 КУпАП. Суд першої інстанції надав невірну правову оцінку обставинам справи, в зв'язку з чим прийшов до помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
Відповідно до п.3, п.4 ч.1 ст.317 КАС України рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, з прийняттям постанови задоволення позовних вимог.
Згідно ст.273 КАС України, судове рішення суду апеляційної інстанції, за наслідками розгляду справ визначених, зокрема ст.286 КАС України, набирає законної сили з моменту проголошення та не підлягає оскаржено в касаційному порядку.
Керуючись ст.ст.308,311,315,317,321,322,325,273 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - задовольнити.
Рішення Овідіопольського районного суду Одеської області від 12 червня 2018 року - скасувати та ухвалити постанову про задоволення позовних вимог ОСОБА_2.
Визнати протиправною та скасувати постанову Головного управління Держгеокадастру в Одеській області № 252-ДК/0068По/08/01/-17 від 25 липня 2017 року.
Визнати протиправною та скасувати постанову Головного управління Держгеокадастру в Одеській області № 252-ДК/0069По/08/01/-17 від 25 липня 2017 року.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та в касаційному порядку оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови складений та підписаний колегією суддів 20 грудня 2018 року.
Головуючий: Н.В.Вербицька
Суддя: О.В.Джабурія
Суддя: К.В.Кравченко