12 грудня 2018 року м. Дніпросправа № 804/6859/17
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді Панченко О.М. (доповідач),
суддів: Іванова С.М., Чередниченка В.Є.,
за участю секретаря судового засідання Сонник А.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2
на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.11.2017 р. (суддя Тулянцева І.В., м. Дніпро)
у справі № 804/6859/17
за позовом ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2
до Новомосковського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Дніпропетровській області,
третя особа - Головне управління Державної міграційної служби України в Дніпропетровській області,
про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,-
встановив:
ОСОБА_1 в інтересах своєї неповнолітньої доньки ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Новомосковського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Дніпропетровській області (далі - відповідач), третя особа - Головне управління Державної міграційної служби України в Дніпропетровській області, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не оформлення паспорта громадянина України неповнолітній дочці ОСОБА_2 у формі паспортної книжечки;
- зобов'язати відповідача оформити та видати бланк паспорта ОСОБА_2 у формі паспортної книжечки.
Суд першої інстанції в задоволенні позову відмовив. Рішення суду мотивовано тим, що відповідач при розгляді заяви ОСОБА_1, ОСОБА_2 щодо оформлення та видачі паспорта громадянина України неповнолітній дочці ОСОБА_2 у вигляді книжечки діяв відповідно до норм Закону "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" та постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 року №302 "Про затвердження бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України", у зв'язку із чим, підстави для задоволення позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідача відсутні.
Не погодившись з постановою суду першої інстанції, позивач оскаржив її в апеляційному порядку, посилаючись на порушення судом норм матеріального права.
Зазначає в апеляційній скарзі, що чинним Положенням про паспорт громадянина України передбачено дві форми паспорта громадянина України: книжечка і картка.
Законом України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" від 20.11.2012 року № 5492-VI (далі - Закон № 5492-VІ) також передбачена можливість видачі паспорта як у формі книжечки, так і у вигляді картки.
Відповідно до ч. 7 ст. 16 Закону № 5492-VІ уповноважений суб'єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити у видачі документа виключно у разі, якщо: 1) за видачею документа звернувся заявник, який не досяг шістнадцятирічного віку, або представник не має документально підтверджених повноважень на отримання документа; 2) заявник вже отримав документ такого типу, який є дійсним на день звернення (крім випадків, зазначених у частині сьомій цієї статті); 3 заявник не подав усіх визначених законодавством документів, необхідних для оформлення і видачі документа; 4) дані, отримані з бази даних розпорядника Реєстру, не підтверджують інформацію, надану заявником.
У рішенні про відмову у видачі документа, яке доводиться до відома заявника у порядку і строки, встановлені законодавством, мають зазначатися підстави для відмови. Особа має право звернутися до уповноваженого суб'єкта з повторною заявою у разі зміни або усунення обставин, через які їй було відмовлено у видачі документа. Рішення про відмову у видачі документа може бути оскаржено особою в адміністративному порядку або до суду.
Отже, зі змісту вищенаведеної норми вбачається, що законодавець передбачив вичерпний перелік підстав для відмови заявникові у видачі паспорта громадянина України.
Відповідач у своїй відповіді зобов'язаний був вказати одну з вищеперерахованих підстав для відмови у оформленні паспорта неповнолітній ОСОБА_2 у формі книжечки.
Таким чином, відповідач - Новомосковський районний відділ Головного управління Державної міграційної служби у Дніпропетровській області у спірних правовідносинах не прийняв належного рішення про відмову чи видачу ОСОБА_2 паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки та не навів будь-яких правових підстав для відмови у проведенні оформлення паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки.
Відтак, зважаючи на те, що відповідачем не наведено жодних зауважень щодо поданої заяви та доданих до неї документів, з урахуванням статті 16 Закону № 5492-VI, можна дійти висновку, що бездіяльність відповідача щодо не оформлення паспорта неповнолітній дочці позивача у формі паспортної книжечки є протиправною.
Зазначає, що пунктом 3 постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 року № 302 "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України" також передбачено можливість оформлення паспорта громадянина України з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки.
Вказує на те, що бездіяльність відповідача не відповідає основоположним приписам Конституції України та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року (ратифікованої Законом України № 475/97-ВР від 17.07.1997 року).
Просить скасувати постанову суду першої інстанції та позов задовольнити в повному обсязі.
Відзиву на апеляційну скаргу не надходило.
В судове засідання позивач не з'явився, повідомлявся судом повісткою за зазначеною в апеляційній скарзі адресою, яка не вручена з незалежних від суду причин, та відповідно до ч.11 ст. 126 КАС України вважається повідомленим.
Представник відповідача, повідомлений належним чином про місце, дату і час розгляду справи, не з'явився до суду, що не перешкоджає розгляду справи.
Представник третьої особи у судовому засіданні проти задоволення апеляційної скарги заперечував, просив залишити рішення суду першої інстанції без змін.
Вислухавши пояснення представника третьої особи, дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги дотримання судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, суд дійшов висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та знайшло своє підтвердження під час розгляду апеляційної скарги, що позивач є батьком неповнолітньої ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_1.
11 жовтня 2017 року ОСОБА_2 та її законні представники звернулися до Новомосковського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Дніпропетровській області із спільною заявою про видачу паспорта громадянина України виключно у формі паспортної книжечки (а.с.11).
Відповідач листом від 12.10.2017 повідомив ОСОБА_2, що Законом України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" та п. 3 постанови КМУ № 302 від 25.03.2015 року передбачено, що до завершення роботи із забезпечення в повному обсязі територіальних підрозділів ДМС матеріально-технічними ресурсами, необхідними для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затверджено цією постановою, паспорт громадянина України може оформлятися з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки, але прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного носія, з 01.11.2016 року припиняється.
Оскільки у Новомосковському РВ ГУ ДМС України в Дніпропетровській області зазначена робота із забезпечення обладнанням для виготовлення паспорта громадянина України у вигляді ID-картки завершена в повному обсязі, видача паспорта громадянина України (зразка 1994 року) у вигляді книжечки, є неможливим. Також оформлення паспорта громадянина України з використанням паспорта громадянина України з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки унеможливлено відсутністю вказаних бланків, отже, відповідач відповів, що не має можливості задовольнити прохання заявника.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що:
- законодавством встановлено, що паспорт громадянина України виготовляється лише у формі картки, а у формі книжечки може бути виготовлено інший документ залежно від змісту та обсягу інформації;
- пунктом 2 постанови КМУ № 302 від 25.03.2015 року визначено, що з 01.01.2016 року запроваджується оформлення і видача паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, із застосуванням засобів Єдиного державного демографічного реєстру громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 року № 2503-XII;
- пунктом 3 постанови КМУ № 302 від 25.03.2015 року встановлено, що до завершення роботи із забезпечення в повному обсязі територіальних підрозділів Державної міграційної служби матеріально-технічними ресурсами, необхідними для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затверджено цією постановою, паспорт громадянина України оформляється з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки;
- на день звернення позивача та його неповнолітньої дочки із заявою про видачу паспорта громадянина України у формі книжечки (11.10.2017 року) відповідач був забезпечений обладнанням для виготовлення паспорта громадянина України у вигляді картки, та не здійснював оформлення та видачу паспорта громадянина України зразка 1994 року;
- відповідно до наданого відповідачем акта перевірки бланків суворої звітності та суворого обліку від 25.11.2016 року, станом на 25.11.2016 року бланки паспортів зразка 1994 року у відділенні були відсутні;
- ніхто не може з мотивів своїх релігійних переконань ухилятися від виконання конституційних обов'язків. Заміна виконання одного обов'язку іншим з мотивів переконань допускається лише у випадках, передбачених законодавством України.
Колегія суддів вважає за необхідне прийняти до уваги наступні обставини.
Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19.04.2018 року було зупинено апеляційне провадження у цій адміністративній справі до набрання законної сили судовим рішенням касаційної інстанції у зразковій справі № 806/3265/17.
Постановою Великої палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року в зразковій справі № 806/3265/17 задоволені частково позовні вимоги, визнано протиправною відмову Коростенського районного відділу Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області у видачі ОСОБА_2 паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року N 2503-XII. Зобов'язано Коростенський районний відділ Управління Державної міграційної служби України в Житомирській областіоформити та видати ОСОБА_2 паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України N 2503-XII.
Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 18.10.2018 року було поновлено провадження у справі № 804/68/59/17.
У постанові від 19 вересня 2018 року Велика Палата Верховного Суду зазначає, що статтею 32 Конституції України визначено, що ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Рішенням Конституційного Суду України від 20 січня 2012 року N 2-рп/2012 надано офіційне тлумачення положення ч. 2 ст. 32 Конституції України, зокрема: неможливо визначити абсолютно всі види поведінки фізичної особи у сферах особистого та сімейного життя, оскільки особисті та сімейні права є частиною природних прав людини, які не є вичерпними‚ і реалізуються в різноманітних і динамічних відносинах майнового та немайнового характеру, стосунках, явищах, подіях тощо. Право на приватне та сімейне життя є засадничою цінністю, необхідною для повного розквіту людини в демократичному суспільстві, та розглядається як право фізичної особи на автономне буття незалежно від держави, органів місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб. Збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами є втручанням в її особисте та сімейне життя. Таке втручання допускається винятково у випадках, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Велика Палата Верховного Суду зауважує, що у даному випадку відсутня будь-яка загроза національній безпеці, економічному добробуту або правам людини, а тому збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди є втручанням держави в її особисте та сімейне життя.
Конституційне та законодавче регулювання права на невтручання в особисте та сімейне життя також узгоджується із міжнародно-правовими актами:
Європейська Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), була ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року N 475/97-ВР, та відповідно до ст. 9 Конституції України є частиною національного законодавства.
Стаття 8 Конвенції передбачає, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
Приватне життя "охоплює право особи формувати та розвивати відносини з іншими людьми, включаючи відносини професійного чи ділового характеру" (див. п. 25 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "C. проти Бельгії" від 07 серпня 1996 року (Reports 1996)). Стаття 8 Конвенції "захищає право на розвиток особистості та право формувати і розвивати відносини з іншими людьми та навколишнім світом" (див. п. 61 рішення ЄСПЛ у справі "Pretty проти Сполученого Королівства" (справа N 2346/02, ECHR 2002 та п. 65. рішення ЄСПЛ у справі "Олександр Волков проти України" (заява N 21722/11).
Будь-яке втручання у право особи на повагу до її приватного та сімейного життя становитиме порушення статті 8 Конвенції, якщо воно не здійснювалося "згідно із законом", не переслідувало легітимну ціль або цілі згідно з пунктом 2 та було "необхідним у демократичному суспільстві" у тому сенсі, що воно було пропорційним цілям, які мали бути досягнуті (див. рішення ЄСПЛ у справі "Ельсхольц проти Німеччини" (Elsholz v. Germany) [ВП], заява N 25735/94, п. 45, ECHR 2000-VIII).
Аналізуючи викладені вище норми законодавства, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що особа не може зазнавати безпідставного втручання у особисте і сімейне життя, безпідставного посягання на недоторканність житла, таємницю кореспонденції або на її честь і репутацію. Кожна людина має право на захист законом від такого втручання або таких посягань.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що принципами обробки персональних даних є відкритість і прозорість, відповідальність, адекватність та не надмірність їх складу та змісту стосовно визначеної мети їх обробки, а підставою обробки персональних даних є згода суб'єкта персональних даних.
Водночас, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що законодавством не врегульовано питання щодо наслідків відмови особи від обробки її персональних даних, тобто фактично відсутня будь-яка альтернатива такого вибору, що в свою чергу обумовлює неякість закону та порушення конституційних прав такої особи.
Велика Палата Верховного Суду вважає за доцільне зазначити, що реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватись, як і раніше, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. При цьому, згадані технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу - використання традиційних методів ідентифікації особи.
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що норми Закону N5492-VI на відміну від норм Положення N 2503-XII (теж діючого на момент виникнення правовідносин) не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорту у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім'я та по-батькові та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог ст. 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було "встановлене законом") не було "необхідним у демократичному суспільстві" у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя, у контексті неможливості реалізації права на власне ім'я, що становить порушення ст. 8 Конвенції.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позбавлення особи можливості отримання паспорта у традиційній формі - у вигляді книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді ID-картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не було необхідним у демократичному суспільстві, і воно є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря.
З урахуванням викладеного, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позовні вимоги ОСОБА_2 про визнання протиправними дії Відділу УДМС щодо відмови у видачі їй паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт N 2503-XII є обґрунтованими, а тому підлягають задоволенню. При цьому, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що самі по собі дії Відділу УДМС щодо відмови ОСОБА_2 у видачі їй паспорта громадянина України у формі книжечки відповідали Закону N 5492-VI…. Оскільки дії Відділу УДМС розглядаються як дії держави в цілому, і такі дії порушують основоположні права громадян, то вони визнаються протиправними.
Такий висновок Великої Палати Верховного Суду, зроблений у зразковій справі, має бути врахованій судом при розгляді типової справи у відповідності до ч. 3 ст. 291 КАС України.
Разом з тим, на відмінність від типової справи, де повнолітня особа звернулась із заявою про видачу паспорта у формі книжечки після одруження і зміни прізвища, в справі, що розглядається, заявником є 14-літня дитина (станом на час звернення), в той час коли у відповідно до п. 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року N 2503-XII, паспорт громадянина України видається по досягненні 16-річного віку. Крім того, як вбачається з матеріалів справи, до заяви, написаної в довільній формі, не були долучені оригінали документів, які вимагаються для оформлення паспорта.
Крім того, слід врахувати положення ч. 7 ст. 16 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" від 20.11.2012 року № 5492-VI, яка наводить вичерпні підстави для відмови у видачі документа.
Таким чином, колегія суддів не може переймати на себе дискреційні повноваження відповідача, який має право вимагати від заявника дотримання певної форми звернення та настання певних подій, з якими закон пов'язує відповідний обов'язок суб'єкта владних повноважень. Разом з тим, з відповіді відповідача, яка була надана на звернення позивача та його неповнолітньої дочки, вбачається , що таким обставинам не було надано оцінки.
Отже, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, оскільки бездіяльність відповідача щодо не оформлення паспорта громадянина України ОСОБА_2 з підстав, зазначених у відповіді, наданої 12.10.2017 року, є протиправною, тому слід зобов'язати відповідача вдруге розглянути зазначене звернення з урахуванням висновків суду у цій справі.
Відповідно до ч. 1 ст. 317 підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи та неправильне застосування норм матеріального права.
Керуючись статтями 241-245, 250, 311, 315, 317, 321, 322, 327, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
постановив:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 задовольнити частково.
Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.11.2017 р. у справі № 804/6859/17 скасувати.
Позов задовольнити частково.
Визнати протиправною відмову Новомосковського районного відділу Державної міграційної служби України у Дніпропетровській області в оформленні паспорта громадянина України неповнолітній ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, з підстав, зазначених у відповіді №1235/11307 від 12.10.2017 року.
Зобов'язати Новомосковський районний відділ Державної міграційної служби України у Дніпропетровській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1, ОСОБА_2 від 11.10.2017 року № 42 щодо оформлення паспорта у вигляді книжечки та надати відповідь з урахуванням висновків суду.
В решті позову відмовити.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Повний текст постанови складено 17.12.2018 року.
Головуючий суддя О.М. Панченко
Суддя С.М. Іванов
Суддя В.Є. Чередниченко