Справа № 1540/3585/18
18 грудня 2018 року м.Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Тарасишиної О.М., за участю секретаря судового засідання Куща М.О., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом Заступника прокурора Одеської області (місцезнаходження: 65026, м. Одеса, вул. Пушкінська, 3) до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (місцезнаходження: 65009, м. Одеса, вул. Черняховського, 6), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Андреєвський" (місцезнаходження: 65003, м. Одеса, вул. Андреєвського, 10/12) про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт № ОД 061173631277 від 29.12.2017 року, -
До суду надійшла позовна заява Заступника прокурора Одеської області до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Андреєвський" про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт № ОД 061173631277 від 29.12.2017 року.
18.07.2018р. (вхід. № 20736/18) позивачем через канцелярію суду подано заяву про вжиття заходів забезпечення позову шляхом заборони ОСББ "Андреєсвський" вчиняти будь-які дії, пов'язані та направлені на проведення будівельних робіт, в тому числі з реконструкції об'єкту містобудування, по вул. Андреєвського, 10/12 в м. Одесі.
Ухвалою від 19.07.2018 р. Одеським окружним адміністративним судом вказану позовну заяву було залишено без руху, а також надано позивачу строк на усунення недоліків позовної заяви шляхом надання заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 19.07.2018 року у задоволенні заяви позивача про забезпечення позову шляхом заборони ОСББ "Андреєсвський" вчиняти будь-які дії, пов'язані та направлені на проведення будівельних робіт, в тому числі з реконструкції об'єкту містобудування, по вул. Андріївського, 10/12 в м. Одесі відмовлено.
На виконання ухвали 08.08.2018 р. (вх. № 23018/18) представник позивача надав до суду заяву про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, чим усунув зазначені судом недоліки.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 27.08.2018 року провадження у справі відкрито за правилами загального позовного провадження.
У судовому засіданні 20.09.2018 року усною ухвалою суду, яка занесена до протоколу судового засідання, відкладено підготовче судове засідання для сповіщення відповідача про дату, час та місце судового засідання.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 22.10.2018 року продовжено строк підготовчого провадження.
20.11.2018 року за вх..№35350/18 від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву.
20.11.2018 року за вх..№35366/18 від представника позивача надійшло клопотання, згідно якого він просив провести підготовче судове засідання 20.11.2018 року в порядку письмового провадження без участі учасників справи, закрити підготовче провадження та призначити судове засідання для розгляду справи по суті
20.11.2018 року за вх..№35367/18 від представника відповідача надійшло клопотання, згідно якого вона просила провести підготовче судове засідання 20.11.2018 року в порядку письмового провадження, закрити підготовче провадження та призначити судове засідання для розгляду справи по суті, а також клопотання розглянути без її участі.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 20.11.2018 року підготовче провадження у справі закрито та призначено судове засідання для розгляду справи по суті на 10.12.2018 року.
В обґрунтування позовної заяви зазначено, що 29.12.2017 року управлінням ДАБК Одеської міської ради було зареєстровано за № ОД 061173631277 повідомлення ОСББ «Андреєвський» про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), зокрема, реконструкції багатоквартирного житлового будинку по вул.. Андреєвського, 10/12 в м. Одесі. Позивач вважає, що реєстрація відповідачем даного повідомлення є протиправною, такою, що не відповідає нормам чинного законодавства, а саме положенням Конституції України, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а також низці підзаконних нормативно-правових актів, у зв'язку із чим підлягає скасуванню. На підтвердження власної правової позиції позивачем зазначається, що проведення зазначених будівельних робіт з реконструкції житлового будинку фактично не відноситься до класу наслідків СС1, а також те, що згідно Генерального плану м. Одеси, плани зонування території (зонінгу) м. Одеси та встановлених чинним законодавством санітарних норм розташування житлових будинків за вказаною адресою не є припустимим. У зв'язку із цим, позивач просив задовольнити позов у повному обсязі.
20.11.2018 року за вх..№35350/18 від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву. Згідно зазначеної заяви по суті представник відповідача із зазначеними у позовній заяві доводами не погоджується, вважає їх безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню. На підтвердження власної правової позиції представник відповідача зазначала, що відповідачем було здійснено всі залежні від нього заходи на забезпечення виконання приписів чинного законодавства стосовно необхідності проведення перевірки на підтвердження відомостей, наявних у повідомленні про початок будівельних робіт. Крім того, представник відповідача наголосив на тому, що направлення повідомлення про початок виконання будівельних робіт є єдиною процесуальною вимогою забудовника при класі наслідків будівництва СС1, що породжує у відповідача прямий обов'язок зареєструвати таке повідомлення. З урахуванням зазначеного, представник відповідача просив відмовити у задоволенні позову.
Третя особа Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Андреєвський" жодних пояснень до суду не надала.
У судове засідання 10.12.2018 року сторони не заявились, про дату, час та місце судового засідання сповіщені належним чином та завчасно.
10.12.2018 року за вх..№38127/18 від представника позивача надійшло клопотання про розгляд даної справи за його відсутності в порядку письмового провадження.
10.12.2018 року за вх..№ЕП/719/18 від представника відповідача надійшло клопотання про відкладення розгляду справи. Своє клопотання представник відповідача обґрунтував тим, що представники відповідача зайняті в інших судових засіданнях, у зв'язку із чим у судове засідання по даній справі з'явитись не можуть. На підтвердження цього представником відповідача було надано витяги з веб-сайту Судової влади України, на яких міститься інформація щодо призначених судових засідань за участю відповідача.
Дослідивши клопотання представника відповідача та надані нею докази суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення даного клопотання, оскільки відповідач є суб'єктом владних повноважень, юридичною особою, представництво якої здійснюється уповноваженими представниками на підставі довіреностей, які надаються не лише одному працівнику відповідача. Крім цього, представництво інтересів відповідача у суді може здійснювати її безпосередній керівник. Враховуючи строки розгляду даної справи, а також те, що відповідач не вперше не забезпечує явку представника у судове засідання, суд дійшов висновку про зловживання відповідачем своїх процесуальних прав та недотримання ним обов'язків, у зв'язку із чим клопотання представника відповідача про відкладення розгляду справи не підлягає задоволенню.
Від третьої особи Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Андреєвський" жодних клопотань про відкладення розгляду справи чи про розгляд справи за відсутності представника третьої особи не надходило.
Згідно ч.9 ст.205 КАСУ якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з'явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.
За таких обставин, суд дійшов висновку про можливість розгляду справи у порядку письмового провадження.
Розглянувши матеріали справи, всебічно та повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши надані учасниками судового процесу докази в їх сукупності, суд дійшов наступного.
Завданням адміністративного судочинства відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку субєктів владних повноважень.
Згідно п.5 ч.1 ст.19 КАСУ юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
За таких обставин суд дійшов висновку про підсудність позовної заяви Заступника прокурора Одеської області до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Андреєвський" Одеському окружному адміністративному суду.
Під час розгляду справи судом встановлено, що Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Андреєвський" є власником на праві приватної власності об'єкта нерухомого майна загальною площею 752,3 кв.м. за адресою: Одеська область, м. Одеса, вул.. Андреєвського, буд. 10/12 (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 875086251101) (а.с. 25-27).
29.12.2017 року за №ОД061173631277 від третьої особи на адресу відповідача надійшло Повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом насідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1) (а.с. 15-18). Згідно цього Повідомлення третьою особою зазначається про намір проведення реконструкції об'єкта нерухомості загальною площею 3073,4 кв.м. за адресою: Одеська область, м. Одеса, вул.. Андреєвського, буд. 10/12 згідно з проектною документацією, яка розроблена ТОВ «УКРЕКОІНВЕСТ». Дане повідомлення було зареєстровано відповідачем 29.12.2017 року, про що на повідомленні є штамп відповідача.
З приводу оскарження дій щодо реєстрації даного Повідомлення позивач і звернувся до Одеського окружного адміністративного суду.
Правовідносини, що склались, регулюються Конституцією України, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядком проведення підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою КМУ №466 від 13.04.2011 року.
Так, згідно ст..19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ч.1, 3 ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:
1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;
2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Згідно п.6, 7 ч.1 ст. 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом, зокрема:
контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації;
надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю міських рад населених пунктів, які є адміністративними центрами областей, міських рад населених пунктів з чисельністю населення понад 50 тисяч, структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій - щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними (СС1) та середніми (СС2) наслідками, розташованих у межах відповідних населених пунктів.
Згідно положень ст.. 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» клас наслідків (відповідальності) будівель і споруд (далі - клас наслідків) - це характеристика рівня можливої небезпеки для здоров'я і життя людей, які постійно або періодично перебуватимуть на об'єкті або які знаходитимуться зовні такого об'єкта, матеріальних збитків чи соціальних втрат, пов'язаних із припиненням експлуатації або з втратою цілісності об'єкта.
Клас наслідків визначається відповідно до вимог будівельних норм, стандартів, нормативних документів і правил, затверджених згідно із законодавством.
Клас наслідків визначається для кожного об'єкта - будинку, будівлі, споруди будь-якого призначення, їхніх частин, лінійних об'єктів інженерно-транспортної інфраструктури, у тому числі тих, що належать до складу комплексу (будови).
До складу комплексу (будови) можуть належати об'єкти, будівництво яких здійснюється за єдиною проектно-кошторисною документацією.
Віднесення об'єкта до певного класу наслідків (відповідальності) здійснюється проектною організацією за погодженням із замовником будівництва.
Правильність визначення класу наслідків (відповідальності) перевіряється під час проведення експертизи проектів, якщо здійснення такої експертизи є обов'язковим відповідно до закону.
Під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю на об'єктах самочинного будівництва клас наслідків таких об'єктів визначається самостійно відповідними органами державного архітектурно-будівельного контролю або із залученням експертної організації чи експерта, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат.
Представник позивача, аргументуючи свою позицію, наголошував, що невірне визначення класу наслідків разом із реєстрацією повідомлення про початок будівельних робіт матиме наслідком створення небезпеки, якій, як вказує позивач, мав би запобігти саме відповідач. Крім того, згідно генерального плану м. Одеси та сформованого згідно до цього плану зонування окремих територій територія, на якій проводяться будівельні роботи третьою особою, є санітарною зоною, яка, згідно норм чинного законодавства, не може бути використано для розташування житлових будівель. При цьому, позивач не надав до суду жодних висновків експертиз, а навів лише власні міркування стосовно класу наслідків об'єкта будівництва.
Представник відповідача заперечував проти наведених доводів, вказуючи, що Управління ДАБК Одеської міської ради діяло у відповідності до встановлених порядків, реєстрацію повідомлення проводило на підставі наданих до Управління документів з боку ОСББ «Андреєвський», а також здійснило всі необхідні та залежні від відповідача дії на перевірку вказаних у повідомленні відомостей, у зв'язку із чим протиправність у діях відповідача відсутня. Крім того, представник відповідача наголосив, що заявлені позивачем вимоги в рамках даного провадження є втручанням у дискреційні повноваження органу, що є недопустимим.
З приводу цього суд зазначає наступне.
При вчиненні дій щодо реєстрації повідомлення про початок будівництва управління ДАБК керується Порядком проведення підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою КМУ №466 від 13.04.2011 року (далі - Порядок).
Згідно п.2 цього Порядку реєстрація - внесення даних до єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - реєстр).
Пунктами 13,15 Порядку визначено, що повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, та повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1) (далі - повідомлення), повідомлення про зміну даних у зазначених повідомленнях за формою згідно з додатками 1, 2 і 2-1 до цього Порядку подається замовником (його уповноваженою особою) особисто або надсилається рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронну систему здійснення декларативних та дозвільних процедур у будівництві до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю за місцезнаходженням об'єкта не пізніше ніж за один календарний день до початку виконання підготовчих або будівельних робіт.
У разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні, які не є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом відповідно до статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", орган державного архітектурно-будівельного контролю письмово повідомляє замовникові протягом одного робочого дня з дня такого виявлення.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю забезпечує внесення інформації, зазначеної у повідомленні про зміну даних у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт чи повідомленні про зміну даних у повідомленні про початок виконання будівельних робіт, до реєстру згідно з цим Порядком.
Крім цього, згідно п.2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою КМУ №553 від 23.05.2011 року державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.
Пунктом 5 цього Порядку визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Згідно п.7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Однією із підстав проведення позапланової перевірки є необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.
Згідно п. 9 Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.
Пунктом 10 Порядку №553 визначено, що орган державного архітектурно-будівельного контролю у своїй діяльності взаємодіє з органами виконавчої влади, що здійснюють контроль за дотриманням природоохоронних, санітарно-гігієнічних, протипожежних вимог, вимог у сфері охорони праці, енергозбереження та інших вимог, передбачених законом, а також з органами державної статистики, органами Національної поліції, прокуратури та іншими правоохоронними і контролюючими органами.
Як вбачається із наведених положень чинного законодавства реєстрація відповідного повідомлення про початок виконання будівельних робіт є обов'язком відповідача, а випадки, коли така реєстрація не проводиться або скасовується, прямо передбачені у Порядку №466. Беручи до уваги положення ч.2 ст.19 Конституції України, а також те, що законодавством прямо встановлено випадки, при яких уповноважені на це органи визначають клас наслідків, суд не вбачає порушень у реєстрації повідомлення про початок будівельних робіт з боку відповідача. Крім того, на підтвердження власної позиції та того факту, що відповідачем вчинялись всі необхідні та передбачені чинним законодавством дії на перевірку відомостей, які містяться у повідомленні про початок будівельних робіт, було надано копії листів до ОСББ «Андреєвський» із вимогою надання відповідних документів та можливості проведення заходів архітектурно-будівельного контролю за місцем будівництва (а.с.100). Також відповідач звертався до Суворовського відділу поліції в м. Одесі Головного управління Національної поліції в Одеській області з проханням сприяння у забезпеченні присутності власника об'єкту або його представника для проведення об'єктивної, всебічної та повної перевірки об'єкту будівництва (а.с. 102).
Дослідивши чинне законодавство України, яке регулює порядок проведення заходів архітектурно-будівельного контролю та реєстрації повідомлень про початок будівництва, суд наголошує, що у даному випадку відповідач діяв у відповідності до встановленого порядку із належним використанням наданих органу повноважень, з дотриманням критеріїв, визначених ч.2 ст.2 КАС України.
Натомість, позивачем не наведено підстав звернення до адміністративного суд в інтересах держави. Суд зазначає, що таке звернення дійсно передбачено нормами чинного законодавства, проте в той же час для такого звернення встановлені конкретні підстави, які не підлягають розширеному тлумаченню. Розширене тлумачення в такому випадку призведе до втручання органу у дискреційні повноваження відповідача.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (див. рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «O№eryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» №. 30985/96).
Крім того, відповідно до положень ч.5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Згідно правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 02.10.2018 року у справі № 4/166"Б", Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах, не може тлумачитися розширено.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи № 806/1000/17).
Аналіз ч.3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Враховуючи наявні висновки Верховного Суду, практику Європейського суду з прав людини, суд вважає, що безпідставне втручання одного органу влади в порядок діяльності іншого є таким же недопустимим механізмом дії, як і втручання суду у діяльність суб'єкта владних повноважень. Беручи до уваги те, що судом встановлено правомірність дій Управління ДАБК Одеської міської ради та безпідставність вимог органу прокуратури щодо скасування реєстрації повідомлення про початок будівництва відповідного об'єкта, суд дійшов висновку про необґрунтованість позову та неможливості його задоволення.
Відповідно до ч. 1 ст. 72 та ч. 2 ст. 73 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування.
Частиною 1 ст. 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Згідно ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відтак, з урахуванням зазначеного, на підставі встановлених судом фактів та обставин, враховуючи, що позивачем не надано жодних обґрунтованих доводів на підтвердження власної правової позиції, суд дійшов висновку, що позовна заява Заступника прокурора Одеської області не підлягає задоволенню.
Решта доводів та заперечень учасників справи висновків суду по суті позовних вимог не спростовують. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).
Згідно ч.1 ст.143 КАС України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.
Згідно ч.1, 2 ст. 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
При задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Відтак, враховуючи, що суд дійшов висновку про необхідність відмовити у задоволенні позову повністю, судові витрати, сплачені позивачем, не стягується за рахунок відповідача.
Керуючись ст.ст. 2, 3, 5, 6, 8, 9, 14, 22, 139, 241, 242-244, абз. 2 ч. 4 ст. 245, 246, 250, 255, 295, КАС України, суд,-
У задоволенні позовної заяви Заступника прокурора Одеської області до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Андреєвський" про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт № ОД 061173631277 від 29.12.2017 року - відмовити повністю.
Рішення може бути оскаржено безпосередньо до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів в порядку приписів ст. 295 КАС України.
Пунктом 15.5 розділу VII «Перехідні положення» КАС України від 03 жовтня 2017 року визначено, що до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи зберігаються порядок подачі апеляційних скарг та направлення їх до суду апеляційної інстанції, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року.
Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.
Повний текст рішення складено та підписано суддею 18.12.2018 року.
Суддя О.М. Тарасишина
.