29 листопада 2018 року м. Житомир справа № 806/2804/18
категорія 6.3
Житомирський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Токаревої М.С.,
секретар судового засідання Мельниченко О.В.,
за участі: представника позивача ОСОБА_1
представника відповідача ОСОБА_2
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради до Міністерства юстиції України, третя особа: державне підприємство "Національні інформаційні системи" про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування наказів, зобов'язання вчинити дії,
встановив:
Комунальне підприємство "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради звернулось до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства юстиції України, третя особа: державне підприємство "Національні інформаційні системи" у якому просить:
- визнати протиправними дії Міністерства юстиції України про призначення камеральної перевірки оформлене наказом від 16.04.2018 №1294/7 та її проведення;
- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 05.05.2018 №1436/5 "Про тимчасове блокування доступу державних реєстраторів комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно;
- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 29.05.2018 №1647/5 "Про скасування акредитації суб'єкта державної реєстрації Комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради
- зобов'язати Міністерство юстиції України вчинити дії щодо відновлення доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно державним реєстраторам комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, шляхом направлення Державному підприємству "Національні інформаційні системи" відповідного рішення ( листа, повідомлення тощо).
В обґрунтування позову позивач зазначає, що відповідачем було порушено процедуру повідомлення позивача про проведення камеральної перевірки, що призвело до позбавлення права комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради на надання пояснень дій державних реєстраторів, виправлення виявлених недоліків та оскарження рішень про проведення перевірки до її початку та/або під час її проведення. Крім того, позивач вказує, що порушення, які описані відповідачем у довідці за результатами камеральної перевірки не призвели до прийняття незаконних рішень стосовно державної реєстрації речових прав, порушення прав заявників або інших учасників, а спірні накази прийняті з порушенням вимог чинного законодавства.
24.10.2018 було винесено ухвалу про витребування у відповідача доказів, які мають значення для правильного вирішення справи.
У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав з підстав викладених у позовній заяві та просив позов задовольнити у повному обсязі.
Представник відповідача у судовому засіданні позов не визнав та заперечував щодо його задоволення з підстав викладених у відзиві на позовну заяву. В обґрунтування своєї позиції зазначив, всі дії відповідача та оскаржувані накази ґрунтуються на чіткому дотриманні норм чинного законодавства, які регулюють дані спірні правовідносини.
Третьою особою до суду було подано письмові пояснення щодо заявленого позову.
Суд, заслухавши пояснення учасників судового розгляду, дослідивши письмові докази наявні у матеріалах справи, дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову з огляду на наступне.
У ході судового розгляду було встановлено, що у квітні 2018 року було проведено моніторинг реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державних реєстраторів комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради, за результатом якого було складено акт від 11.04.2018. У акті моніторингу вказано, що було виявлено порушення державним реєстратором ОСОБА_3 вимог ч.3 ст.10, ч.1 ст.18, ч.1 ст.11 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", п.18 Порядку "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 р. № 1127, п.п.3 п.4, п.15 "Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 р. № 1141, яке полягають у тому, що за заявою №25619270 не прийнято відповідне рішення (згідно сформованих державним реєстратором відомостей за результатами пошуку інформації про зареєстровані речові права, їх обтяження на об'єкт нерухомого майна (за адресою об'єкта нерухомого майна) № 106711046 заявлене право вже зареєстровано у Державному реєстрі прав за іншою особою. Також, встановлено порушення вимог п.4 ч.1 ст.3, ч.3 ст.10, ч.1 ст18, ч.5 ст.26 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", п.12 Порядку "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 р. № 1127, п.12,13 "Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 р. № 1141, які полягають у тому, що державними реєстраторами ОСОБА_3 (за заявами №№26267879, 26490992) та ОСОБА_4 (за заявами №№ 26267885, 26245672, 26265701, 26423018, 26423414, 26423776) не встановлено черговості розгляду заяв, зареєстрованих у базі даних заяв (відсутній пошук у базі даних заяв).
З огляду на результати моніторингу, 16.04.2018 Міністерством юстиції України було винесено наказ №1294/7 про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради.
За результатами проведення камеральної перевірки було складено довідку від 24.04.2018 у якій зафіксовано допущення державними реєстраторами відповідача порушення, які було виявлено при моніторингу та запропоновано тимчасово заблокувати доступ державних реєстраторів ОСОБА_3 та ОСОБА_4 до Державного реєстру строком на два та три місяці відповідно, а матеріали перевірки направити до постійно діючої комісії з питань акредитації суб'єктів державної реєстрації та моніторингу.
Наказом заступника міністра юстиції від 05.05.2018 р. № 1436/5 тимчасово заблоковано доступ державних реєстраторів ОСОБА_3 та ОСОБА_4 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на два та три місяці відповідно.
На підставі висновку комісії з питань акредитації суб'єктів державної реєстрації та моніторингу відповідності таких суб'єктів вимогам акредитації від 22.05.2018 наказом заступника міністра юстиції з питань державної реєстрації від 29.05.2018 р. № 1647/5 скасовано акредитацію позивача в зв'язку з тим, що за результатами проведення камеральних перевірок встановлено систематичні грубі порушення вимог порядку державної реєстрації державними реєстраторами комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд виходить з наступного.
Повноваження, основні завдання і порядок діяльності Міністерства юстиції України врегульовано Положенням про Міністерство юстиції України від 02.07.2014 №228 (далі - Положення №228).
Так, згідно пункту 1 вказаного Положення Мін'юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну правову політику, державну політику з питань банкрутства та використання електронного цифрового підпису, у сфері нотаріату, організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) (далі - виконання рішень), державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації обтяжень рухомого майна, державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців, реєстрації статуту територіальної громади м. Києва, реєстрації статутів Національної академії наук та національних галузевих академій наук, державної реєстрації друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб'єктів інформаційної діяльності, у сфері виконання кримінальних покарань та пробації, у сфері правової освіти населення; забезпечує формування державної політики у сфері архівної справи і діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду документації.
Відповідно до пункту 2 Положення №228 Мін'юст у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Відносини, що виникають у сфері реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, а також забезпечення визнання та захисту державною таких прав врегульовано Законом України від 01.07.2004 №1952-IV "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (далі - Закон №1952-IV).
Порядок здійснення контролю у сфері державної реєстрації затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 №990 (далі - Порядок №990).
Відповідно до абзацу 1 частини першої статті 37-1 Закону №1952-IV та, відповідно пункту 2 Порядку №990 передбачено, що контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав.
Положеннями пунктів 4-5 Порядку №990 передбачено, що моніторинг реєстраційних дій проводиться на підставі відомостей реєстрів за допомогою програмних засобів їх ведення за такими критеріями:
1) порушення строків, визначених Законами;
2) проведення реєстраційних дій в неробочий час;
3) відсутність у реєстрах електронних копій документів, поданих для державної реєстрації, виготовлених шляхом їх сканування;
4) проведення реєстраційних дій на підставі судових рішень;
5) скасування (видалення) записів з реєстрів;
6) державні реєстратори та/або суб'єкти державної реєстрації, визначені Мін'юстом.
За результатами моніторингу реєстраційних дій складається відповідний акт в письмовій формі, який засвідчується підписом посадової особи Мін'юсту, що проводила такий моніторинг.
Згідно з пунктами 5, 6 Порядку №990, у разі виявлення на підставі акта моніторингу реєстраційних дій порушень порядку державної реєстрації проводиться камеральна перевірка державних реєстраторів та/або суб'єктів державної реєстрації. Камеральна перевірка проводиться на підставі наказу Мін'юсту, яким утворюється комісія у складі не менше ніж трьох посадових осіб Мін'юсту.
Як встановлено пунктом 10 частини першої статті 2 Закону №1952-IV, камеральна перевірка - перевірка, що проводиться у приміщенні Міністерства юстиції України виключно на підставі даних Державного реєстру прав.
Згідно з пунктом 10 Порядку №990, за результатами проведеної камеральної перевірки Мін'юст на підставі довідки комісії приймає мотивоване рішення відповідно до Законів у формі наказу.
Відповідно до частини другої статті 37-1 Закону №1952-IV, за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про: 1) тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав; 2) анулювання доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав; 3) притягнення до адміністративної відповідальності державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав; 4) направлення до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України подання щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю; 5) скасування акредитації суб'єкта державної реєстрації прав.
Технічний адміністратор Державного реєстру прав у день надходження рішень, передбачених пунктами 1 і 2 частини другої цієї статті, забезпечує їх негайне виконання (ч. 3 ст. 37-1 Закону №1952-IV).
Матеріали проведеної камеральної перевірки щодо акредитованого суб'єкта державної реєстрації та/або державного реєстратора, що перебуває у трудових відносинах з таким суб'єктом, у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації надсилаються до постійно діючої комісії з питань акредитації суб'єктів державної реєстрації та моніторингу відповідності таких суб'єктів вимогам акредитації Мінюсту для розгляду та прийняття рішення відповідно до законодавства.
Умови, підстави та процедуру проведення моніторингу відповідності суб'єктів державної реєстрації вимогам акредитації визначає відповідний Порядок, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 р. № 1130 (далі Порядок № 1130).
Згідно з п. 13 Порядку № 1130 у разі отримання комісією матеріалів проведеної камеральної перевірки щодо акредитованого суб'єкта державної реєстрації та/або державного реєстратора, що перебуває у трудових відносинах з таким суб'єктом, комісія у строк, що не перевищує п'яти робочих днів з дня такого встановлення (отримання), ініціює розгляд справи щодо скасування акредитації суб'єкта державної реєстрації.
Відповідно до п. 15 Порядку № 1130 у разі прийняття комісією висновку про скасування акредитації суб'єкта державної реєстрації Мінюст у строк, що не перевищує п'яти робочих днів з моменту прийняття комісією висновку, приймає на його підставі мотивоване рішення про скасування акредитації такого суб'єкта у формі наказу.
Застосування до позивача найсуворішого виду покарання відповідач пояснює систематичним грубим порушенням вимог порядку державної реєстрації. Закони № 1952, № 755 та Порядки № 990 і № 1130 не містять ознак систематичності та визначення, які саме порушення є грубими. Відсутні також критерії, за якими обирається санкція.
Суд зазначає, що Європейським Судом з прав людини у рішенні по справі Суомінен проти Фінляндії (Suominenv. Finland), №37801/97, п. 36, від 01.07.2003, яке відповідно до частини першої статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" підлягає застосуванню судами як джерело права, вказано, що орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
У рішенні від 10.02.2010 у справі "Серявін та інші проти України" Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.
Слід наголосити, що з метою повного та всебічного з'ясування обставин справи, ухвалою від 24.10.2018 у відповідача було витребувано витяги з Державного реєстру прав на нерухоме майно щодо заяв № 26267879, 26490992, 27296428, 27294938, 27294301, 27031052, 26367712, 26367824, 26267885, 26245672, 26265701, 26423018, 26423414, 26423776, 27308500, 27309210, 26367712, 26367824, 5956976, 6290989.
Відповідач вимоги ухвали суду не виконав, жодних доказів на підтвердження фактів викладених у акті моніторингу та довідці камеральної перевірки, які слугували підставою для винесення спірних наказів суду на надав.
Крім того, необхідно відмітити, що у довідці начальника управління акредитації, контролю та моніторингу суб'єктів державної реєстрації Департаменту державної реєстрації та нотаріату, яку було надано представником відповідача на підтвердження неможливості виконати вимоги ухвали від 24.10.2018 вбачається, що в матеріалах камеральної перевірки відсутні витяги з Державного реєстру прав, що стосуються порушень викладених у акті від 11.04.2018 та довідці від 24.04.2018.
З аналізу змісту наказу від 05.05.2018 №1436/5 вбачається, що відповідач не лише не здійснив жодного дослідження або перевірки фактів, викладених у довідці від 24.04.2018 за результатами проведення камеральної перевірки позивача, але і взагалі жодним чином не мотивував спірний наказ, в тому числі не зазначив норми, які порушено позивачем та які є підставою для прийняття такого наказу.
Крім того ні в довідці, складеній за результатами камеральної перевірки, ні в наказі МЮУ не міститься обґрунтування необхідності тимчасового блокування доступу позивача до Державного реєстру прав з огляду на виявлені порушення, жодним чином не обґрунтовано строк тимчасового блокування доступу позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Також суд зауважує, що відповідачем жодним чином не обґрунтовано тяжкість порушенням вимог порядку державної реєстрації та як наслідок застосування до позивача найсуворішого виду покарання.
Слід наголосити, що порушення, виявлені в ході камеральної перевірки позивача, не призвели до прийняття незаконних рішень стосовно державної реєстрації речових прав, порушення прав заявників або інших учасників. Таким чином, виглядає невиправданим застосування до позивача найсуворішої санкції.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову в частині позовних вимог щодо визнання протиправним наказ Міністерства юстиції України від 29.05.2018 №1647/5 "Про скасування акредитації суб'єкта державної реєстрації Комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради та скасування його.
Що стосується позовних вимог щодо визнання протиправними та скасування наказів Міністерства юстиції України від 16.04.2018 №1294/7 та від 05.05.2018 №1436/5 "Про тимчасове блокування доступу державних реєстраторів комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради.
В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп в справі № 3/35-313 вказано, що "…за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію".
В пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи "правового акту індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію.
Таким чином, накази від 16.04.2018 №1294/7 та від 05.05.2018 №1436/5 "Про тимчасове блокування доступу державних реєстраторів комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради є актами одноразового застосування та вичерпали свою дію фактом їх виконання, а отже, задоволення позову в цій частині не може призвести до відновлення порушених прав позивача.
Що стосується позовних вимог щодо визнання протиправними дії Міністерства юстиції України щодо призначення камеральної перевірки та її проведення, то суд також не вбачає підстав для її задоволення, оскільки контроль у сфері державної реєстрації прав, у тому числі шляхом призначення та проведення перевірок, є прямим обов'язком Міністерства юстиції України, який на нього покладено нормами чинного законодавства.
Крім того, слід відмітити, що у ході судового розгляду було встановлено, що відповідачем не порушено процедуру проведенні перевірки.
Також суд не вбачає підстав для зобов'язання відповідача вчинити дії щодо відновлення доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно державним реєстраторам комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради, оскільки після скасування наказу Міністерства юстиції України від 29.05.2018 №1647/5 "Про скасування акредитації суб'єкта державної реєстрації Комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради у відповідача виникне обов'язок щодо відновлення акредитації позивача самостійно, а тому у суду відсутні підстави для додаткового зобов'язання відповідача для вчинення вказаних дій.
Відповідно до ст. 139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз. При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.
З огляду на наявність підстав для часткового задоволення позову поверненню підлягає лише судовий збір сплачений позивачем за одну позовну вимогу, що становить 1762 грн.
Керуючись статтями 9, 77, 90, 242-246, 371 Кодексу адміністративного судочинства України,
вирішив:
Позовні вимоги Комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради (вул. В. Бердичівська, 15/1, м.Житомир,10014, код ЄДРПОУ 03343893) задовольнити частково.
Визнати протиправним наказ Міністерства юстиції України від 29.05.2018 №1647/5 "Про скасування акредитації суб'єкта державної реєстрації Комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради та скасувати його.
У задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дії Міністерства юстиції України щодо призначення камеральної перевірки оформлене наказом від 16.04.2018 №1294/7 та її проведення, визнання протиправними та скасування наказів Міністерства юстиції України від 16.04.2018 №1294/7 та від 05.05.2018 №1436/5 "Про тимчасове блокування доступу державних реєстраторів комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради та зобов'язання вчинити дії щодо відновлення доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно державним реєстраторам комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради відмовити.
Стягнути з Міністерства юстиції України (вул. Городецького, 13, м.Київ, 01001, код ЄДРПОУ 00015622) за рахунок бюджетних асигнувань на користь комунального підприємства "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради (вул. В. Бердичівська, 15/1, м.Житомир,10014, код ЄДРПОУ 03343893) понесені судові витрати в сумі 1762,00 грн.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Рішення суду може бути оскаржене до Сьомого апеляційного адміністративного суду через Житомирський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя М.С. Токарева
Повне судове рішення складене 12 грудня 2018 року