Справа № 826/2692/17 Суддя (судді) першої інстанції: Келеберда В.І.
05 грудня 2018 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого: Бєлової Л.В.
суддів: Безименної Н.В.,
Кучми А.Ю.
за участю секретаря судового засідання: Прудиус І.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві апеляційну скаргу Комісії з питань вищого корпусу державної служби та заяву ОСОБА_3 про приєднання до апеляційної скарги на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 травня 2018 року (справу розглянуто у порядку письмового провадження) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_6 до Комісії з питань вищого корпусу державної служби, треті особи: Антимонопольний комітет України та ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування рішення,
У лютому 2017 року позивачі, ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_6, звернулись до суду першої інстанції з адміністративним позовом у якому просили визнати протиправним та скасувати рішення Комісії з питань вищого корпусу державної служби, оформленого протоколом № 3 від 14.02.2017.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 травня 2018 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення, оформлене протоколом № 3 Комісії з питань вищого корпусу державної служби від 14.02.2017, в частині визначення переможця конкурсу на зайняття вакантної посади керівника апарату Антимонопольного комітету України .
Не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції, відповідачем, Комісією з питань вищого корпусу державної служби подано апеляційну скаргу у якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким у задоволенні адміністративного позову - відмовити. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права. Зокрема, зазначає, що відсутність представника Антимонопольного комітету України на конкурсі жодним чином не вплинула і не могла вплинути на його результати, оскільки така особа, крім присутності на конкурсі не здійснює жодних функцій, зокрема не надає консультацій членам комісії, не бере участі в оцінюванні кандидатів та не має права дорадчого голосу. Крім того, апелянт вказує, що пунктом 46 Порядку проведення конкурсу не визначено обов'язку комісії приймати рішення про залучення експертів у відповідній сфері для проведення оцінки відповідності окремим вимогам, які оцінюються за допомогою ситуаційних завдань.
У липні 2018 року до Київського апеляційного адміністративного суду від позивачів надійшли відзиви на апеляційну скаргу, яким останні підтримали правову позицію суду першої інстанції.
29.08.2018 до Київського апеляційного адміністративного суду від ОСОБА_3 надійшла заява про приєднання до апеляційної скарги на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 травня 2018 року.
Судом першої інстанції встановлено та сторонами не заперечується, що наказом Антимонопольного комітету України від 26.01.2017 № 40-ВК оголошено конкурс на зайняття вакантної посади державної служби категорії «А» керівника апарату Антимонопольного комітету України.
Протоколом № 3 засідання Комісії від 14.02.2017, зокрема, визначено переможця конкурсу на зайняття вакантної посади керівника апарату Антимонопольного комітету України, ОСОБА_3
Позивачі, вважаючи конкурс таким, що проведений з порушенням процедури звернулися з даним позовом до суду.
Суд першої інстанції позовні вимоги задовольнив та вказав, що Комісією допущено порушення процедури проведення конкурсу, яке вплинуло на результати конкурсу. Допущені відповідачем порушення свідчать про те, що при проведені конкурсу на зайняття вакантної посади керівника апарату Антимонопольного комітету України не було дотримано принципу ефективного і справедливого процесу відбору.
Даючи правову оцінку викладеним обставинам справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.
Відповідно до частини першої ст. 21 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889), вступ на державну службу здійснюється шляхом призначення громадянина України на посаду державної служби за результатами конкурсу.
Частиною 1 ст. 14 Закону № 889 передбачено, що Комісія з питань вищого корпусу державної служби (далі - Комісія) є постійно діючим колегіальним органом і працює на громадських засадах.
Згідно з п. 2 частини першої ст. 15 Закону № 889, комісія з питань вищого корпусу державної служби проводить конкурс на зайняття вакантних посад державної служби категорії "А" та вносить суб'єкту призначення пропозиції щодо переможця конкурсу та другого за результатами конкурсу кандидата на вакантну посаду.
Відповідно до частини першої ст. 22 Закону № 889, з метою добору осіб, здатних професійно виконувати посадові обов'язки, проводиться конкурс на зайняття вакантної посади державної служби (далі - конкурс) відповідно до Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби (далі - Порядок проведення конкурсу), що затверджується Кабінетом Міністрів України.
Проведення конкурсу здійснюється з урахуванням рівня професійної компетентності, особистих якостей і досягнень кандидатів на зайняття вакантної посади.
Порядок проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2016 року № 246 (далі - Порядок №246), визначає процедуру проведення конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби, метою якого є добір осіб, здатних професійно виконувати посадові обов'язки.
Відповідно до п.п. 2, 5, 6, 8 Порядку № 246, проведення конкурсу здійснюється відповідно до визначених в установленому законом порядку вимог до професійної компетентності кандидата на вакантну посаду державної служби на основі оцінювання його особистих досягнень, знань, умінь і навичок, моральних і ділових якостей для належного виконання посадових обов'язків.
Рішення про оголошення конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби категорії «А» приймає суб'єкт призначення.
Конкурс проводиться поетапно: 1) прийняття рішення про оголошення конкурсу; 2) оприлюднення рішення про оголошення конкурсу; 3) приймання документів від осіб, які бажають взяти участь у конкурсі; 4) попередній розгляд поданих документів на відповідність встановленим законом вимогам; 5) проведення тестування та визначення його результатів; 6) розв'язання ситуаційних завдань та визначення їх результатів (крім категорії В); 7) проведення співбесіди та визначення її результатів; 8) проведення підрахунку результатів конкурсу та визначення переможця конкурсу та другого за результатами конкурсу кандидата; 9) оприлюднення результатів конкурсу.
Пунктом 13 Порядку № 246 визначено, що конкурс на зайняття вакантної посади державної служби категорії "А" проводить Комісія з питань вищого корпусу державної служби (далі - Комісія).
З матеріалів справи вбачається, що суб'єктом призначення є Антимонопольний комітет України, наказом якого оголошено повторний конкурс на зайняття вакантної посади державної служби категорії "А" керівника апарату Антимонопольного комітету України.
Протоколом № 3 засідання Комісії від 14.02.2017, зокрема, визначено переможця конкурсу на зайняття вакантної посади керівника апарату Антимонопольного комітету України, ОСОБА_3
17.02.2017 пройшло позачергове засідання президії Громадської ради при Антимонопольному комітеті України, на якому, зокрема, розглядалося питання щодо результатів конкурсу на зайняття вакантної посади керівника апарату Антимонопольного комітету України. Антимонопольний комітет України отримав чисельні запитання від представників громадськості, пов'язані з етапами конкурсного відбору та його результатами. Члени Громадської ради при Антимонопольному комітеті України підкреслили, що посада керівника апарату Антимонопольного комітету України є фаховою та вимагає ґрунтовних знань та досвіду у сфері захисту конкуренції, висловили занепокоєння відсутністю експертів у сфері конкурентного права та засіданні Комісії, які б могли надати фахову оцінку рівню знань, умінь та навичок у практичному застосуванні законодавства про захист економічної конкуренції кандидатами. Особливе занепокоєння викликала відсутність представника Антимонопольного комітету України на засіданні Комісії.
За результатами обговорення Громадська рада при Антимонопольному комітеті України 22.02.2017 схвалила текст звернення до Голови Антимонопольного комітету України.
Громадська рада при Антимонопольному комітеті України у листі до Голови Антимонопольного комітету України повідомила, що посада керівника апарату Антимонопольного комітету України є фаховою, тобто вимагає ґрунтовних знань та досвіду в сфері захисту конкуренції, оскільки передбачає, наприклад, такі надзвичайно серйозні повноваження як: забезпечення виконання завдань апаратом Антимонопольного комітету України з питань організаційного, правового, наукового, документального, інформаційного, експертно-аналітичного, матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення діяльності Антимонопольного комітету України та його органів, здійснення загального керівництва і координації роботи структурних підрозділів апарату Антимонопольного комітету України, їх участі у розробці, аналізі нормативно-правових актів та законопроектів і здійсненні юридичної експертизи; призначення, у встановленому законодавством порядку, на посади голів територіальних відділень Антимонопольного комітету України та їх заступників і звільнення їх з посад.
Оскільки конкуренційне законодавство та конкуренційна економіка є специфічними галузями, які потребують спеціальних знань та досвіду, Громадська рада при Антимонопольному комітеті України очікувала, що кандидат на посаду продемонструє їх в ході конкурсу. Переглянувши відео співбесіди конкурсної комісії з ОСОБА_3, Громадська рада при Антимонопольному комітеті України висловила свою суб'єктивну думку, що професійних знань та належного розуміння питань захисту економічної конкуренції для займання такої високої посади в Антимонопольному комітеті України в нього недостатньо, не має необхідного управлінського досвіду для керування такою складною структурною ланкою як апарат Антимонопольного комітету України.
Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до статті 1 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель.
Відповідно до Умов проведення повторного конкурсу на зайняття вакантної посади керівника апарату Антимонопольного комітету України посадові обов'язки даної посади передбачають забезпечення виконання завдань апаратом Антимонопольного комітету України з питань організаційного, правового, наукового, документального, інформаційного, експертно-аналітичного, матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення діяльності Комітету та його органів, здійснення загального керівництва і координації роботи структурних підрозділів апарату Комітету, їх участі у розробці, аналізі нормативно-правових актів та законопроектів і здійсненні юридичної експертизи, тощо.
Порядок провадження діяльності Комісії з питань вищого корпусу державної служби (далі - Комісія), визначено Положенням про Комісію з питань вищого корпусу державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2016 № 243 (далі - Положення № 243).
Відповідно до пункту 2 вказаного Положення Комісія є постійно діючим колегіальним органом, який провадить свою діяльність на громадських засадах.
У пункті 17 Положення № 243 закріплено, що представник державного органу, в якому оголошено конкурс на зайняття вакантної посади державної служби, має бути присутнім на засіданні Комісії щодо відбору кандидатів на посади категорії «А».
Судом встановлено та сторонами не заперечується, що на засіданні Комісії з питань вищого корпусу державної служби, яке відбулося 14.02.2017 та на якому було визначено переможця конкурсу на зайняття вакантної посади керівника апарату Антимонопольного комітету України представник суб'єкта призначення був відсутній.
На адресу Антимонопольного комітету України Комісією листів або повідомлень про виклик представників Антимонопольного комітету України на засідання Комісії з питань вищого корпусу державної служби щодо відбору кандидатів на посаду керівника апарату Антимонопольного комітету України не надсилалося.
Зазначений факт апелянт не заперечує, однак вказує на відсутність обов'язку повідомлення Антимонопольного комітету України.
Крім того, представник відповідача зазначав, що Порядок проведення конкурсу на зайняття посад державної служби не передбачає процедури залучення представників державних органів до участі в засіданнях комісії.
Разом з тим, колегія суддів зазначає, що критерії, за якими адміністративний суд перевіряє рішення суб'єктів владних повноважень, визначені у ч. 2 ст. 2 КАС України.
Так, частинами 1, 2 ст.2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, зокрема, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо.
При цьому колегія суддів враховує положення ч.2 ст.19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Колегія суддів зауважує, що відсутність певного механізму реалізації певного права не можу бути правомірною підставою для обґрунтування суб'єктом владних повноважень правомірності своїх дій та рішень.
Суб'єкт владних повноважень має створити та використати всі засоби для реалізації наданого особі права, створити умови за яких особа матиме можливість бути обізнаною про можливість реалізувати своє право.
Відтак, посилання відповідача на відсутність нормативного акту, який би визначав порядок вчинення дій щодо повідомлення суб'єкта призначення, колегія суддів оцінює критично, оскільки, такі доводи не узгоджуються з положеннями ч. 2 ст. 19 Конституції України.
Колегія суддів вважає, що відсутність певного правового механізму не може мати своїм наслідком звуження прав особи.
Судом апеляційної інстанції враховується, що у справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків.
Як було зазначено вище, відсутність порядку повідомлення суб'єкта призначення, в даному випадку, Антимонопольного комітету України, про засідання Комісії з питань вищого корпусу державної служби щодо відбору кандидатів не може обмежувати право на участь АКУ в такому.
При цьому, що такі порушення не відповідають принципу проведення відкритих та прозорих конкурсів на посади державної служби на основі принципу доброчесності.
Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що такими діями Комісія порушила право Антимонопольного комітету України як суб'єкта призначення бути присутнім на засіданні Комісії щодо відбору кандидатів на засіданні Комісії під відбору кандидата на посаду керівника апарату.
Крім того, пунктом 15 Порядку №246 визначено, що до роботи конкурсної комісії можуть залучатися державні службовці, в тому числі з інших державних органів, працівники, науковці та експерти у відповідній сфері, а також представник виборного органу первинної профспілкової організації за її наявності.
Відповідно до п.п. 49 - 50 Порядку №246, співбесіда проводиться з метою оцінки відповідності досвіду, досягнень, компетенції, особистих якостей вимогам до професійної компетентності кандидата та до відповідних посадових обов'язків. Під час співбесіди оцінюються вимоги, які не були оцінені на попередніх етапах конкурсу.
Комісія не прийняла рішення про залучення експертів у сфері захисту конкуренції для проведення оцінки відповідності окремим вимогам, які оцінюються за допомогою ситуаційних завдань, що дало би змогу провести консультації з такими представниками та дізнатись про їх враження щодо кандидата.
Пунктами 67, 68 Порядку № 246 визначено, що кандидат як учасник конкурсу має право оскаржити рішення конкурсної комісії відповідно до статті 28 Закону України "Про державну службу".
Рішення Комісії або конкурсної комісії стосовно переможця конкурсу та другого за результатами конкурсу кандидата скасовується у разі встановлення факту порушення умов або порядку проведення конкурсу, яке могло вплинути на його результати.
Пунктом 1 частини 5 ст.28 Закону №889-VIII передбачено, що учаснику конкурсу, який не пройшов конкурсний відбір, надано право оскаржити рішення конкурсної комісії щодо конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби категорії «А» - до суду.
Колегія суддів звертає увагу, що недотримання всіх вимог проведення конкурсних процедур у їх взаємозв'язку з основними засадами обрання державних службовців, є порушенням умов конкурсу та має наслідком скасування рішення Комісії щодо визначення переможців і необхідність його скасування у разі встановлення факту порушення умов або порядку проведення конкурсу, яке могло вплинути на його результати.
Встановлені судом обставини, в силу положень п.67 Порядку №246, є безумовною підставою для визнання протиправним і скасування рішення, прийнятого відповідачем за результатами конкурсу при визначенні переможців.
При цьому, апеляційний суд враховує правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.10.2011 р. у справі «Рисовський проти України», в якому Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.
За таких підстав колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції , що Комісією допущено порушення процедури проведення конкурсу, яке вплинуло на результати конкурсу, а відтак підлягає скасуванню в частині визначення переможця конкурсу на зайняття вакантної посади керівника апарату Антимонопольного комітету України, оскільки саме у вказаній частині рішення є таким, що порушує права та інтереси позивачів як учасників конкурсу на зайняття вакантної посади керівника апарату Антимонопольного комітету України.
Враховуючи викладене, з'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для часткового задоволення позовних вимог ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_6 до Комісії з питань вищого корпусу державної служби, треті особи: Антимонопольний комітет України та ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування рішення.
Згідно з положеннями ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до вимог ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що рішення суду першої інстанції постановлене з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.
Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзивів на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд
Апеляційну скаргу Комісії з питань вищого корпусу державної служби на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 травня 2018 року - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 травня 2018 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст постанови складено - 07.12.2018.
Головуючий суддя Л.В.Бєлова
Судді Н.В. Безименна,
А.Ю.Кучма