(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Саприкіної І. В.
на постанову від 3 жовтня 2018 року у справі № 805/11/16-а (провадження № 11-783апп18)
за позовом ОСОБА_4 до уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію Публічного акціонерного товариства «Радикал банк» (далі - Фонд, уповноважена особа Фонду, ПАТ «Радикал банк» відповідно) ОСОБА_5, Фонду про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії.
У січні 2016 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до уповноваженої особи та Фонду, в якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ уповноваженої особи Фонду від 9 листопада 2015 року № 204 «Про визнання правочинів нікчемними» в частині визнання нікчемним правочину (трансакції) із внесення позивачем 9 липня 2015 року на власний банківський рахунок у ПАТ «Радикал банк» грошових коштів у сумі 200 тис. грн із призначенням платежу «Внесення коштів на власний рахунок»;
- зобов'язати уповноважену особу Фонду надати Фонду додаткову інформацію стосовно збільшення кількості вкладників, яким необхідно здійснити виплату (відшкодувати кошти) за вкладом у ПАТ «Радикал банк» за рахунок Фонду, шляхом включення до їх числа ОСОБА_4
Донецький окружний адміністративний суд ухвалою від 29 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року, закрив провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), роз'яснивши позивачу право звернення з цим позовом у порядку господарського судочинства.
Закриваючи провадження у справі, Донецький окружний адміністративний суд керувався тим, що цей спір не містить ознак публічно-правового з огляду на висновок, викладений у постановах Верховного Суду України від 16 лютого та 15 червня 2016 року (справи № 21-4846а15 та № 21-286а16).
Залишаючи без змін ухвалу суду першої інстанції, Донецький апеляційний адміністративний суд в ухвалі від 21 грудня 2016 року зазначив, що на спори, які виникають на стадії ліквідації (банкрутства) банку, не поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій,позивач подав касаційну скаргу, в якій зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що цю справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. На думку скаржника, між позивачем як вкладником ПАТ «Радикал банк» та уповноваженою особою Фонду, наділеною владними управлінськими функціями щодо вкладників вказаного банку, склалися відносини влади та підпорядкування, а тому у справі наявний публічно-правовий спір. При цьому спір у цій справі не стосується майнових вимог до боржника і справи про банкрутство відносно банку як боржника не порушено. На підставі викладеного ОСОБА_4 просив скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 25 січня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 червня 2018 року справу передано на розгляд ВеликоїПалати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 3 жовтня 2018 року ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року у частині закриття провадження у справі щодо позовних вимог ОСОБА_4 до уповноваженої особи Фонду, Фонду про зобов'язання уповноваженої особи Фонду надати Фонду додаткову інформацію стосовно збільшення кількості вкладників, яким необхідно відшкодувати кошти за вкладами в ПАТ «Радикал банк» за рахунок Фонду, шляхом включення до їх числа ОСОБА_4 - скасовано, а справу в цій частині направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду. В іншій частині ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року змінено, викладено їх мотивувальні частини в редакції цієї постанови, у решті вказані ухвали судів у частині цих позовних вимог - залишено без змін.
У своїй постанові Велика Палата Верховного Суду зазначила про те, що закриваючи провадження у справі, суди попередніх інстанцій керувалися правовим висновком, викладеним у постановах Верховного Суду України від 16 лютого та 15 червня 2016 року у справах № 21-4846а15 та № 21-286а16 відповідно.
Проте за правовою позицією Великої Палати Верховного Суду (постанова від 18 квітня 2018 року у справі № 813/921/16), яка відступила від висновку Верховного Суду України, викладеного у згаданих вище постановах, правовідносини між Фондом і вкладниками, які претендують на отримання гарантованого відшкодування за рахунок коштів Фонду, складаються без участі банку-боржника і не породжують прав та обов'язків для банку.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що Фонд як юридична особа публічного права виконує спеціальну функцію у сфері гарантування вкладів фізичних осіб, уповноважена особа Фонду в цьому випадку виконує від імені Фонду делеговані ним повноваження щодо гарантування вкладів фізичних осіб, а тому спір стосовно формування переліку рахунків, за якими вкладники мають право на відшкодування коштів за вкладами за рахунок коштів Фонду, із визначенням сум, що підлягають відшкодуванню, та затвердження реєстру відшкодувань вкладникам за рахунок коштів Фонду є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
Щодо законності закриття провадження у справі в частині позовних вимог ОСОБА_4 про визнання протиправним та скасування рішення уповноваженої особи Фонду про визнання нікчемним правочину,Велика Палата Верховного Суду зазначила, що правочин є нікчемним відповідно до закону, а не рішення уповноваженої особи Фонду. Такий правочин є нікчемним з моменту укладення в силу закону [частини другої статті 215 Цивільного кодексу України та частини третьої статті 38 Закону України від 23 лютого 2012 року № 4452-VI «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (далі - Закон № 4452-VI)] незалежно від того, чи проведена передбачена частиною другою статті 38 цього Закону перевірка правочинів ПАТ «Радикал банк» і видане згадане рішення. Наслідки нікчемності правочину також настають для сторін у силу вимог закону. Рішення уповноваженої особи Фонду не є підставою для застосування таких наслідків. Таке рішення є внутрішнім розпорядчим документом, яке прийнято уповноваженою особою Фонду, що здійснює повноваження органу управління банку. Оскільки рішення про нікчемність правочинів є внутрішнім документом банку, який прийнято особою, що здійснює повноваження органу управління банку, таке рішення не створює жодних обов'язків для третіх осіб (у тому числі й контрагентів банку), тому не можуть порушуватися будь-які права таких осіб унаслідок прийняття такого рішення.
Отже, встановлена правова природа такого рішення унеможливлює здійснення судового розгляду вимог щодо визнання його недійсним, а тому позовні вимоги про визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення уповноваженої особи Фонду про визнання нікчемним правочину не можуть бути розглянуті у судовому порядку (в тому числі в господарських судах).
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком судів про закриття провадження в адміністративній справі в цій частині, але з мотивів наведених вище.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Позиція Великої Палати Верховного Суду, що спір стосовно формування переліку вкладників, які мають право на гарантоване державою відшкодування коштів за вкладами за рахунок коштів Фонду є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, на нашу думку, є прийнятною.
У той же час із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що позовні вимоги у цій справі щодо визнання протиправним та скасування рішення уповноваженої особи Фонду про визнання нікчемним правочинуне підлягають розгляду у судовому порядку погодитись не можна з огляду на такі міркування.
Статтею 6 КАС (у редакції, чинній на час прийняття судами рішень) встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС (у редакції, чинній на час прийняття судами рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За змістом частини першої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час прийняття судами рішень) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
Спір у цій справі виник через те, що на підставі частин першої та другої статті 38 Закону № 4452-VI за результатами проведеної перевірки правочинів на предмет виявлення правочинів, які є нікчемними з підстав, визначених частиною третьою цієї статті, уповноваженою особою Фонду визнано нікчемною трансакцію із внесення позивачем 9 липня 2015 року на власний банківський рахунок у ПАТ «Радикал банк» грошових коштів у сумі 200 тис. грн з призначенням платежу «Внесення коштів на власний рахунок».
З аналізу положень частин першої та другої статті 38 Закону № 4452-VI вбачається, що обов'язок Фонду щодо збереження активів банку реалізується шляхом забезпечення проведення Фондом протягом дії тимчасової адміністрації перевірки правочинів на предмет виявлення правочинів, що є нікчемними.
Фактично позивач оскаржив рішення уповноваженої особи Фонду, видане на виконання владних управлінських повноважень за результатом здійсненої перевірки правочинів на предмет їх нікчемності.
Підставою таких позовних вимог має бути частина перша статті 54 Закону № 4452-VI, якою передбачено, що рішення, які приймаються відповідно до цього Закону Національним банком України, Фондом, працівниками Фонду, що виконують функції, передбачені цим Законом, у тому числі у процесі здійснення тимчасової адміністрації, ліквідації банку, виконання плану врегулювання, можуть бути оскаржені до суду.
Таким чином, обов'язки Фонду, визначені у статті 38 Закону № 4452-VI, стосуються реалізації законодавчо закріплених функцій та повноважень Фонду та виконуються з метою збереження активів банку, запобігання втратам майна та збиткам банку при проведенні процедури виведення з ринку неплатоспроможного банку під час тимчасової адміністрації. У таких правовідносинах Фонд діє як суб'єкт владних повноважень, адже реалізація цієї функції Фонду має публічний (за сферою реалізації) та владний характер (за методом впливу).
На нашу думку, Фонд при виконанні обов'язку, передбаченого статтею 38 Закону № 4452-VI, діє як суб'єкт владних повноважень у розумінні КАС.
Оскільки обов'язок Фонду, визначений статтею 38 Закону № 4452-VI, віднесений до компетенції Фонду як суб'єкта владних повноважень при реалізації публічно-владних управлінських функцій, то виконання цього обов'язку уповноваженою особою Фонду при делегуванні їй таких повноважень свідчить про те, що вона діє як посадова особа, а не як керівник банку. Той факт, що Фонд делегує частину повноважень уповноваженій особі Фонду, не змінює владного та управлінського характеру таких функцій, а також не змінює їх суті та змісту. Отже, в цьому випадку діяльність самої уповноваженої особи Фонду має публічний і владний характер.
Таким чином, спір, предметом якого є перевірка законності дій чи рішень посадової особи Фонду щодо виконання покладених на неї владно-управлінських функцій у сфері реалізації публічних інтересів держави на відповідність законам України та іншим нормативно-правовим актам, підлягає вирішенню за правилами адміністративного судочинства.
До того ж Фонд чи уповноважена особа не були стороною правочину, укладеного між позивачем та Банком, тож між позивачем та Фондом чи його уповноваженою особою не виникло інших правовідносин, ніж ті, що випливають з оскаржуваного рішення, яке за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень та приймається на підставі та у спосіб, визначений законом.
Отже, обсяг і зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням уповноваженої особи Фонду про віднесення правочину до нікчемних, підстави визнання яких встановленізаконом, спричиняють публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновків, що правочин є нікчемним відповідно до закону, а не рішення уповноваженої особи Фонду. Такий правочин є нікчемним з моменту укладення в силу закону, незалежно від того, чи проведена передбачена частиною другою статті 38 цього Закону перевірка правочинів ПАТ «Радикал банк» і видане згадане рішення. Наслідки нікчемності правочину також настають для сторін у силу вимог закону. Рішення уповноваженої особи Фонду не є підставою для застосування таких наслідків.
Проте з цією позицією Великої Палати Верховного Суду не можемо погодитись враховуючи наступне.
Відповідно до пункту 4 частини другої статті 37 Закону № 4452-VIФонд безпосередньо або його уповноважена особа (у разі делегування їй повноважень) має право повідомляти сторони за договорами, зазначеними у частині другійстатті 38 цього Закону, про нікчемність цих договорів та вчиняти дії щодо застосування наслідків нікчемності договорів.
З положень статей 37, 38 Закону № 4452-VI вбачається, що Фонд або його уповноважена особа наділені повноваженнями щодо виявлення ознак, які свідчать про нікчемність правочинів, тобто мають право здійснювати юридичну кваліфікацію таких правочинів стосовно їх нікчемності, приймати відповідне рішення і повідомляти про це сторони правочину, а також вчиняти дії щодо застосування наслідків нікчемності правочинів.
Такі повноваження мають характер публічно-владних, оскільки під час їх реалізації в односторонньому порядку виражається воля суб'єкта владних повноважень - Фонду або його уповноваженої особи, а реалізація цих повноважень зумовлює правові наслідки для банку, його контрагентів чи вкладників незалежно від їх волі чи бажання.
Таким чином, оскільки в силу вимог статті 38 Закону № 4452-VI Фонд зобов'язаний здійснювати не тільки перевірку правочинів на предмет виявлення нікчемних правочинів, але і вчиняти дії щодо застосування наслідків нікчемності правочинів, таке рішення Фонду або його уповноваженої особи впливає на права іншої сторони.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові зазначила про правову природу рішення уповноваженої особи Фонду як внутрішнього документа банку, який не впливає на права жодних осіб, що свідчить про те, що жодні права жодних осіб не порушені, а отже, не можуть бути захищені в жодному судочинстві.
Вважаємо, що такий висновок не є обґрунтованим, оскільки метою вказаного вище Закону є захист прав вкладників коштів до банків України та збільшення довіри до банківської системи України з боку фізичних осіб, у тому числі фізичних осіб - підприємців, однак при цьому не мають бути порушені права та інтереси інших осіб, які є споживачами банківських послуг у широкому розумінні.
Фактично унеможливлюється доступ до правосуддя для осіб, які вважають, що їх права та інтереси порушені чи можуть бути порушені, не визнані чи оспорені унаслідок віднесення правочину до категорії нікчемних.
У цьому випадку необхідно враховувати, що Фонд має специфічний правовий статус і виконує спеціальні функції у сфері виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків.
Тому здійснення перевірки правочинів на предмет виявлення правочинів, що є нікчемними з підстав, визначених частиною третьою статті 38 Закону № 4452-VI, пов'язане саме з виконанням уповноваженою особою Фонду спеціальних функцій у сфері ліквідації банків й апріорі зачіпає права та інтереси контрагентів банку.
Разом з тим при зверненні до практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) (справа «Марченко М. В. проти України») у контексті забезпечення права на доступ до правосуддя можна зробити висновок, що для його реалізації на національному рівні необхідна наявність спору щодо «права» як такого, що визнане у внутрішньому законодавстві; повинно йтися про реальний та серйозний спір; він повинен стосуватися як самого права, так і його різновидів або моделей застосування, предмет провадження повинен напряму стосуватися відповідного права цивільного характеру, щоб спір був дійсним та серйозним.
Унеможливлення цими сторонами оспорення рішення уповноваженої особи Фонду та оскарження застосування наслідків недійсності нікчемних правочинів обмежує права на судовий захист осіб, є втручанням у принцип диспозитивності, який передбачає саме право особи, яка звертається до суду за захистом порушених, оспорених чи невизнаних прав, визначити межі позовних вимог та обрати спосіб їх захисту.
У разі невідповідності такого способу суд, виявивши порушення права, застосовує закон, що регулює спірні правовідносини, і, частково задовольняючи позов, обирає спосіб захисту такого права.
Велика Палата Верховного Суду не зазначила, в який спосіб, з урахуванням конституційного принципу судового захисту та правової визначеності, відсутності будь-якого закону про заборону звернення до суду з таким позовом, позивач може захистити свої права, які він вважає порушеними у зв'язку з віднесенням до нікчемних правочинів трансакції із внесення позивачем 9 липня 2015 року на власний банківський рахунок у ПАТ «Радикал банк» грошових коштів у сумі 200 тис. грн із призначенням платежу «Внесення коштів на власний рахунок».
У статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, яка в силу положень статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства, закріплено принцип доступу до правосуддя.
Доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ вважають здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення ЄСПЛ від 4 грудня 1995 року у справі «Белле проти Франції»).
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду позбавила позивача можливості захищати свої права шляхом оспорювання рішення уповноваженої особи Фонду, яке не відповідає вимогам частини третьої статті 38 Закону № 4452-VI, що є порушенням статті 1 Першого протоколу Конвенції.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду, перевіряючи справу в контексті дотримання судом першої та апеляційної інстанції норм процесуального права, повинна була за наслідками розгляду касаційної скарги позивача скасуватиухвали Донецького окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року та Донецького апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 рокуу справі № 805/11/16-а та направити справу до суду першої інстанції для розгляду по суті.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко
І. В. Саприкіна