5.1.2
Іменем України
26 листопада 2018 рокуСєвєродонецькСправа № 1240/2154/18
Луганський окружний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Ірметової О.В.
за участю
секретаря судового засідання: Попової Н.І,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради в особі Виконавчого комітету, третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - ОСОБА_2, ОСОБА_3, про визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради від 25.06.2018 № 401 "Про перевезення пільгових категорій громадян міським електротранспортом загального користування м. Сєвєродонецька", -
20 липня 2018 року до Луганського окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради в особі Виконавчого комітету про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради від 25.06.2018 № 401 "Про перевезення пільгових категорій громадян міським електротранспортом загального користування м.Сєвєродонецька".
Позовні вимоги обґрунтовував тим, що вказаним рішенням виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради було встановлено з 01.07.2018 час безкоштовного проїзду пільгових категорій громадян у міському електричному транспорті загального користування, з понеділка по п'ятницю з 10.00 до 15.00 годин, субота - неділя з 09.00 до 16.00 годин. Також вирішено надавати безкоштовний пільговий проїзд, впродовж всього часу, для наступних категорій громадян: учасники АТО та члени сімей загиблих учасників АТО; інваліди І та ІІ групи особи, які їх супроводжують; діти-сироти та діти, які залишилися без опіки батьків і виховувалися в школах-інтернатах; діти-інваліди та особи, які їх супроводжують; особи, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи - І та ІІ категорії із посвідченням категорії "А"; учасники бойових дій та інваліди війни; діти-інваліди, захворювання яких пов'язане із Чорнобильською катастрофою; діти з багатодітних сімей; жертви політичних репресій.
Позивач, як громадянка України, як пенсіонер, мешканець м.Сєвєродонецька вважає, що рішення виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради є незаконним та протиправним, оскільки даним рішенням порушуються права всіх громадян, які мають пільги на безкоштовний проїзд у міському електричному транспорті загального користування, та зазначає, що відповідачем взагалі не дотримано процедуру прийняття регуляторного акту згідно вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"; в порушення п.2, п. 14 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996, не проведено процедуру публічного обговорення; проект рішення "Про перевезення пільгових категорій громадян міським електротранспортом загального користування м. Сєвєродонецька", який був оприлюднений на офіційному сайті Сєвєродонецької міської ради містив іншу інформацію ніж рішення, яке було прийняте, а саме: у проекті рішення виключено пункт щодо надання безкоштовного пільгового проїзду, впродовж всього часу дії маршруту руху тролейбусів для інвалідів війни ІІІ групи. Рішення було змінено в порушення процедури, а саме вимог п. 5.12 регламенту роботи виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради, де зазначено, що у разі необхідності внесення змін до проекту рішення це рішення доопрацьовується заступником міського голови протягом 3-х днів, а потім візується директором департаменту з юридичних питань та контролю міської ради і передається міському голові на підпис. І тільки після підпису міським головою рішення випускається датою засідання виконавчого комітету міської ради.
Враховуючи викладене, позивач просив суд: визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради від 25.06.2018 № 40 "Про перевезення пільгових категорій громадян міським електротранспортом загального користування м. Сєвєродонецька".
Ухвалою суду від 06 серпня 2018 року позовну заяву ОСОБА_1 прийнято до розгляду після усунення позивачем недоліків позовної заяви та відкрито провадження у справі та призначено розгляд справи за правилами загального позовного провадження з особливостями, передбаченими для розгляду окремої категорії адміністративних справ щодо оскарження нормативно-правових актів, передбачених статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України, було призначено підготовче засідання та витребувані від відповідача необхідні документи. Серед іншого було зобов'язано відповідача не пізніше як за сім днів до підготовчого засідання опублікувати оголошення у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, із зазначенням відомостей про відкриття провадження по даній справі, про вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
03 вересня 2018 року на адресу Луганського окружного адміністративного суду від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву (а.с.39-40). У відзиву відповідач зазначив, що оскаржуване позивачем рішення виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради не є регуляторним актом, не є нормативно-правовим актом, а тому на нього не поширюється вимоги ст. 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Також представник відповідача послався на те, що враховуючи інтереси пільгових категорій громадян 27.07.2018 було прийнято розпорядження міського голови про зупинення дії рішення виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради № 401 від 25.06.2018.
З огляду на зазначене, представник відповідача вважає позовні вимоги безпідставними, необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню, а тому просив суд відмовити у задоволенні позов них вимог.
Ухвалою суду від 04 вересня 2018 року з метою спонукання відповідача до виконання ухвали суду від 06.08.2018 в частині опублікування оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі № 1240/2154/18 та запобігання створенню протиправних перешкод у здійснення судочинства, суд стягнув з Сєвєродонецької міської ради штраф у сумі 1 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який відповідно до статті 7 Закону України від 07 грудня 2017 року № 2246-VIII "Про Державний бюджет України на 2018 рік" станом на 01 січня 2018 року, а саме штраф у розмірі 1762,00 грн. (а.с.53-54).
10 вересня 2018 року представником відповідача надано докази виконання ухвали суду від 06.08.2018 в частині опублікування оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі № 1240/2154/18 (а.с.62).
Ухвалою суду від 13 вересня 2018 року у задоволенні клопотання представника відповідача від 13.09.2018 про скасування ухвали суду від 04 вересня 2018 року про стягнення штрафу в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради в особі Виконавчого комітету про визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради від 25.06.2018 № 401 "Про перевезення пільгових категорій громадян міським електротранспортом загального користування м. Сєвєродонецька" - відмовлено (а.с.79-80).
Під час підготовчого засідання 24 вересня 2018 року судом розглянуті клопотання осіб, щодо залучення їх в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на стороні позивача, клопотання представника позивача про об'єднання позовів в одне провадження.
Ухвалою суду від 24 вересня 2018 року клопотання ОСОБА_2 та ОСОБА_3 про залучення їх в якості третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги на стороні позивача, до участі у справі № 1240/2154/18 за позовом ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради в особі Виконавчого комітету про визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради від 25.06.2018 № 401 "Про перевезення пільгових категорій громадян міським електротранспортом загального користування м. Сєвєродонецька" - задоволені та залучено їх до участі у справі № 1240/2154/18 в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача (а.с.102-103).
Ухвалою суду від 24 вересня 2018 року у задоволенні клопотання позивача про об'єднання позовів в одне провадження у справі № 1240/2154/18 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради в особі Виконавчого комітету, третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - ОСОБА_2, ОСОБА_3, про визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради від 25.06.2018 № 401 "Про перевезення пільгових категорій громадян міським електротранспортом загального користування м. Сєвєродонецька" відмовлено (а.с. 104-105).
03 жовтня 2018 року від третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача ОСОБА_2 надійшли письмові пояснення щодо предмету спору, в якому зазначив, що підтримує позовні вимоги, оскільки вважає, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням норм чинного законодавства. Так, п.1 постанови КМУ від 17.05.1993 № 354 «Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування» введено безоплатний проїзд для пенсіонерів за віком на міському пасажирському транспорті загального користування (крім метрополітену та таксі) та приміських маршрутах, яке є чинним на день прийняття відповідачем оскаржуваного рішення та є обов'язковим для виконання в силу норм Конституції України (а.с.117).
Ухвалою суду від 04 жовтня 2018 року продовжено строк проведення підготовчого засідання на 30 днів (а.с.136).
24 жовтня 2018 року від третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача ОСОБА_2 надійшли додаткові пояснення щодо предмету спору, в яких зазначив, що надані відповідачем докази, а саме розпорядження міського голови від 25.07.2018 № 204 було видано не міською головою, а його заступником по виконавчій роботі, який згідно норм закону не має повноважень зупиняти рішення виконавчого комітету. Тож станом на 24 жовтня 2018 року оскаржуване рішення виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради № 402 від 25.06.2018 є чинним та діючим (а.с.147).
Ухвалою суду від 25 жовтня 2018 року закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 16 листопада 2018 року (а.с.150).
16 листопада 2018 року представником відповідача надано докази сплати штрафу на виконання ухвали суду від 04.09.2018 (а.с.162).
У зв'язку з першою неявкою позивача та відсутності доказів про належне повідомлення позивача, судове засідання перенесено на 26 листопада 2018 року.
23 листопада 2018 року від представника позивача надійшло клопотання про розгляд справи за відсутності позивача та його представника.
26 листопада 2018 року від представника відповідача та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача, ОСОБА_2 надійшли клопотання про розгляд справи у їх відсутність.
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача, ОСОБА_3 не прибула, про дату, час та місце судового розгляду справи повідомлялася належним чином.
Дослідивши матеріали справи, оцінивши надані сторонами докази, суд дійшов висновку про задоволення позовних вимог з огляду на наступне.
Судом встановлено, що 25 червня 2018 року рішенням виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради № 401 "Про перевезення пільгових категорій громадян міським електротранспортом загального користування м. Сєвєродонецька" встановлено з 01.07.2018 час безкоштовного проїзду пільгових категорій громадян у міському електричному транспорті загального користування, з понеділка по п'ятницю з 10.00 до 15.00 год., субота-неділя з 09.00 до 16.00 год. Надано безкоштовний пільговий проїзд, впродовж всього часу, для наступних категорій громадян: учасники АТО та члени сімей загиблих учасників АТО; інваліди І та ІІ групи та особи, які їх супроводжують; діти-сироти та діти, які залишилися без опіки батьків і виховувалися в школах-інтернатах; діти-інваліди та особи, які їх супроводжують; особи, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи - І та ІІ категорії із посвідченням категорії "А"; учасники бойових дій та інваліди війни; діти -інваліди, захворювання яких пов'язане з Чорнобильською катастрофою; діти з багатодітних сімей; жертви політичних репресій (а.с.72).
Суд зазначає, що оскаржуване позивачем рішення виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради № 401 від 25.06.2018, підписано міським головою ОСОБА_4 та скріплено печаткою.
Рішенням виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради від 27.07.2018 № 204 призупинено дію рішення виконавчого комітету від 25.06.2018 № 401 "Про перевезення пільгових категорій громадян міським електротранспортом загального користування м. Сєвєродонецька" (а.с.73). Суд зазначає, що дане рішення підписано в.о. міського голови ОСОБА_5 На підтвердження повноважень надано розпорядження міського голови від 26.07.2018 № 304-К, яким на період відсутності міського голови ОСОБА_4 27.07.2018, виконання обов'язків міського голови покладено на першого заступника міського голови ОСОБА_6, з його згоди (а.с.74).
Вирішуючи справу по суті судом застосовуються наступні норми чинного законодавства, які регулюють дані спірні правовідносини.
Відповідно до частин першої та другої статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Відповідно до ст.30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, затвердження маршрутів і графіків руху, правил користування міським пасажирським транспортом незалежно від форм власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту у випадках, передбачених законодавством.
Згідно ст.12 Закону України «Про транспорт» від 10.11.1994 №232 підприємства транспорту зобов'язані, зокрема, забезпечувати права на пільги громадян щодо користування транспортом.
Закон України «Про міський електричний транспорт» № 1914 від 29.04.2004 (зі змінами) визначає правові, організаційні та соціально-економічні засади функціонування міського електричного транспорту загального користування на ринку транспортних послуг і спрямований на створення сприятливих умов для його розвитку, задоволення потреб громадян у доступних, якісних і безпечних перевезеннях (далі - Закон № 1914).
Фінансування перевезення пільгової категорії громадян здійснюється згідно із законодавством (ч.4 ст.4 Закону № 1914).
Частиною 7 ст.4 Закону № 1914 встановлено, що Правила надання послуг міським електричним транспортом затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до ч.8 ст.4 Закону № 1914 правила користування міським електричним транспортом затверджуються відповідним органом місцевого самоврядування. Вони визначають порядок проїзду і його оплати, права та обов'язки пасажирів, а також взаємовідносини перевізників і пасажирів під час надання транспортних послуг, враховуючи особливості транспортної інфраструктури та наявність автоматизованої системи обліку оплати проїзду.
При цьому статтею 20 Закону № 1914 визначено умови припинення або обмеження надання транспортних послуг, серед яких відсутні повноваження органів місцевого самоврядування встановлювати у мирний час обмежувати або припиняти надання транспортних послуг.
Постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2004 № 1735 затверджені Правила надання населенню послуг з перевезень міським електротранспортом (далі - Правила № 1735).
Ці Правила розроблено з метою забезпечення надання пасажирам надійних і якісних послуг міським електричним транспортом - трамваями, тролейбусами та метрополітеном, а також створення необхідних умов для належного функціонування підприємств міського електричного транспорту та захисту прав пасажирів.
Правила встановлюють порядок надання населенню послуг міським електричним транспортом (п.3 Правил № 1735).
Відносини перевізників і пасажирів під час надання транспортних послуг регламентуються Правилами користування міським електричним транспортом, які затверджуються відповідним органом місцевого самоврядування (п.4 Правил № 1735).
З аналізу зазначених норм вбачається, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, встановлених ст.30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закон України «Про міський електричний транспорт» та Правил надання населенню послуг з перевезень міським електротранспортом, затверджених постановою Кабінетом Міністрів України від 23.12.2004 № 1735, уповноважені затверджувати Правилами користування міським електричним транспортом, які регулюють відносини перевізників і пасажирів під час надання транспортних послуг, які повинні в подальшому бути відображені у договорах, укладених між замовником (органом місцевого самоврядування або його виконавчого органу та перевізником, який надає послуги з перевезення пасажирів).
Крім того, суд зазначає наступне.
Рішенням виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради від 15.11.2011 № 1509 затверджено регламент роботи виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради (далі - Регламент) (а.с.63-71).
Згідно п. 4.1, п. 4.5 розділу 4 Регламенту роботи виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради одним із виконавчих органів міської ради є виконавчий комітет. Він утворюється міською радою на строк її повноважень. Виконавчий комітет міської ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.
Відповідно до п.4 6 розділу 4 Регламенту виконавчий комітет міської ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені Законом України «Про місцеве самоврядування в України» до відання виконавчих органів ради. Виконавчий комітет міської ради в межах своїх повноважень приймає рішення. У разі незгоди міського голови з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради. Рішення виконавчого комітету з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.
Розділ 5 Регламенту регулює питання засідання виконавчого комітету міської ради.
Суд зауважує, що оскаржуване рішення виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради № 401 від 25.06.2018 стосується порядку перевезення пільгових категорій громадян міським електротранспортом загального користування, а саме Комунальним підприємством «Сєвєродонецьке міське тролейбусне управління», який є перевізником у розумінні Закону України «Про міський електричний транспорт» та Правил надання населенню послуг з перевезень міським електротранспортом, затверджених постановою Кабінетом Міністрів України від 23.12.2004 № 1735.
Відповідно до п.5.4 Розділу 5 Регламенту, зовнішнє узгодження проекту рішення проводиться з підлеглими та непідлеглими організаціями, установами, підприємствами, які залученні до виконання документу, або якщо його зміст їх безпосередньо стосується.
Відповідач не надав суду жодного належного та допустимого доказу, що проект рішення виконавчого комітету міської ради погоджувалось з КП «Сєвєродонецьке міське тролейбусне управління», яке надає послуги населенню м. Сєвєродонецька послуги з перевезення міським електротранспортом, оскільки таке рішення виконавчого комітету міської ради безпосередньо стосується прав та обов'язків підприємства.
Також суд зазначає, що відповідно до п.5.12 Розділу 5 Регламенту, рішення, яке прийнято без змін, підписується міським головою (а в разі його відсутності - першим заступником міського голови) на засіданні виконавчого комітету. У разі необхідності внесення змін до проекту рішення згідно зауважень та пропозицій, які були надані членами виконавчого комітету при обговоренні, це рішення доопрацьовується заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради протягом 3-х днів. Доопрацьований проект рішення візується директором департаменту з юридичних питань та контролю міської ради і передається міському голові на підпис.
На офіційному сайті Сєвєродонецької міської ради (http://sed-rada.gov.ua/arhiv-proektiv-rishen-vikonavchogo-komitetu/vikonkom-miskradi-proekt-rishennya-n-date25062018-1346) розміщено проект рішення виконавчого комітету міської ради наступного змісту:
«Керуючись ст.19 Конституції України, ст.30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України «Про міський електричний транспорт», Законом України від 22.10.93 р. №3552-ХІІ «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», Законом України «Про статус і соціальний захист громадян потерпілих внаслідок Чорнобильської катастрофи», Законом України від 17.04.91 р. №962-ХІІ «Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні» (зі змінами і доповненнями, внесеними законами України від 15.05.92 р. №2353-ХІІ, від 19.11.92 р. №2803-ХІІ), Законом України «Про соціальний захист дітей війни зі змінами внесеними Законом від 20.12.2005 р. № 3235-ІV», Законом України від 05.04.2001 р. № 2373-14 «Про статус ветеранів військової служби та ветеранів органів внутрішніх справ», з метою надання якісних і безпечних транспортних послуг, забезпечення доступності транспортних послуг міського електротранспорту, створення умов для здійснення сталих і безпечних пасажироперевезень, забезпечення беззбитковості роботи комунального підприємства «Сєвєродонецьке тролейбусне управління» та забезпечення захисту малозабезпечених громадян, виконавчий комітет міської ради
1. Встановити з 01.07.2018р., час безкоштовного проїзду пільгових категорій громадян у міському електричному транспорті загального користування, з понеділка по п'ятницю з 10.00 до 15.00 год., субота-неділя з 09.00 год. до 16.00 год.
2. Надавати безкоштовний пільговий проїзд, впродовж всього часу дії маршруту руху тролейбусів, для наступних категорій громадян:
- Інваліди війни І, ІІ, ІІІ груп та особа, яка супроводжує інваліда І групи;
- Учасники бойових дій;
- Учасники війни;
- Сім'ї загиблих, учасників бойових дій та АТО;
- Учасники ліквідації аварії на Чорнобильській АЕС І та ІІ категорій з посвідченням серії "А";
- Діти-сироти та діти, які залишилися без опіки батьків і виховуються в школах-інтернатах;
- Жертви політичних репресій;
- Діти-інваліди, захворювання яких пов'язане із Чорнобильською катастрофою;
- Діти-інваліди та особи які їх супроводжують;
- Діти з багатодітних сімей;
- Інваліди І та ІІ групи (загального захворювання) та особи які їх супроводжують;
3. Дане рішення підлягає оприлюдненню.
4. Контроль за виконанням даного рішення покласти на першого заступника міського голови ОСОБА_5.»
При цьому п.2 рішення виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради від 25.06.2018 № 401 викладено в іншій редакції:
5. «Надавати безкоштовний пільговий проїзд, впродовж всього часу, для наступних категорій громадян:
- учасники АТО та члени сімей загиблих учасників АТО;
- інваліди І та ІІ групи та особи які їх супроводжують;
- діти - сироти та діти які залишилися без опіки батьків і виховуються в школах-інтернатах;
- діти-інваліди та особи які їх супроводжують;
- особи, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи-І та ІІ категорії із посвідченням категорії «А»;
- учасники бойових дій та інваліди війни;
- діти-інваліди, захворювання яких пов'язане із Чорнобильською катастрофою;
- діти з багатодітних сімей;
- жертви політичних репресій.»
Тобто, проект оспорюваного рішення виконавчого комітету міської ради та прийняте рішення містять у собі розбіжності. Однак, на вимогу суду відповідач не надав належних та допустимих доказів на дотримання Регламенту виконавчого комітету міської ради в частині прийняття рішень.
Також судом встановлено, що відповідачем порушено порядок прийняття оскаржуваного рішення виконкому міської ради, як регуляторного акту.
Суд зазначає, що ст. 1 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 1160) визначено, що регуляторний акт це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;
- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
Надаючи правовий аналіз зазначеній нормі, суд дійшов висновку про те, що оскаржуване рішення за своєю правовою природою є регуляторним актом, яким змінені норми права, оскільки він розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення безкоштовного проїзду пільгових категорій громадян у міському електричному транспорті загального користування у м.Сєвєродонецьку.
Статтею 6 Закону № 1160 передбачено, що громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право:
- подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;
- у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;
- подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю;
- бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;
- самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;
- одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.
Процедура розробки, прийняття та введення в дію актів, віднесених до категорії регуляторних внормована наступними нормами Закону № 1160.
Стаття 7 Закону № 1160 вказує, що регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.
План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів.
Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.
Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.
Крім того, статтею 8 Закону № 1160 визначено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен:
визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;
обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;
обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;
визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб'єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;
визначити цілі державного регулювання;
визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;
аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;
описати механізми і заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;
обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;
обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб'єктів господарювання, громадян та держави;
обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;
оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;
оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта;
обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта;
визначити показники результативності регуляторного акта;
визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.
Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.
Частинами першою та другою статті дев'ятої цього Закону визначено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
Відповідно до статті 13 Закону № 1160, план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.
Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.
Звіт про відстеження результативності регуляторного акта оприлюднюється шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації регуляторного органу, який прийняв цей регуляторний акт, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці цього регуляторного органу в мережі Інтернет.
Статтею 9 Закону 1160 передбачено строки та спосіб оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій:
Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити:
- стислий виклад змісту проекту;
- поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції;
- інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п'ятою статті 13 цього Закону);
- інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань;
- інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями зауважень та пропозицій.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.
Статтею 36 Закону № 1160 визначено умови, за яких забороняється прийняття регуляторного акту: регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:
- відсутній аналіз регуляторного впливу;
- проект регуляторного акта не був оприлюднений.
У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.
Так, ухвалою суду від 06.08.2018 року суд зобов'язував відповідача надати відповідні докази, пов'язані з процедурою прийняття регуляторного акту.
На її виконання відповідач не надав жодного документу, а у відзиву зазначив, що вважають оскаржуване рішення виконавчого комітету міської ради не відноситься до регуляторного акту.
Судом встановлено, що на офіційному веб-сайті Сєвєродонецької міської ради, 13.12.2017 оприлюднено рішення тридцять шостої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання "Про затвердження Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів Сєвєродонецькою міською радою на 2018 рік" та додаток 1 до вказаного рішення - План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів Сєвєродонецькою міською радою на 2018 рік. При цьому, питання щодо встановлення пільг для певних категорій громадян міським електротранспортом загального користування м. Сєвєродонецька до Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів Сєвєродонецькою міською радою на 2018 рік включено не було. Доказів того, що з цього приводу були внесені зміни в План діяльності згідно вимог діючого законодавства, відповідач суду не надав.
Проаналізувавши фактичні обставини справи, та вказані норми права, судом встановлено, що відповідачем у встановлений Законом спосіб не вчинено ані включення проектів оскаржуваного акту до плану регуляторної діяльності, ані повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень і пропозицій, ані відповідного аналізу регуляторного впливу; не проведено належним чином їх обговорення. Вказане має наслідком порушення принципу прозорості та врахування громадської думки та тягне порушення прав як позивача, так і інших громадян - мешканців м.Сєвєродонецька.
Крім того, не проведення процедури публічного обговорення встановлення окремого порядку надання пільг для певних категорій громадян міським електротранспортом загального користування м. Сєвєродонецька, що є також порушенням 2 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого наказом Кабінету Міністрів України 03.11.2010 №996.
Згідно з частиною другою статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, суд дійшов висновку, що відповідач, приймаючи оскаржуване рішення від 25.06.2018 № 401 "Про перевезення пільгових категорій громадян міським електротранспортом загального користування м. Сєвєродонецька", діяв не у спосіб та не у порядок, встановлений Законом "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Згідно зі статтею 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Отже, обов'язок доведення обставин, які стали підставою для винесення оскаржуваного рішення покладено на відповідача, який, у даному випадку, не довів суду правомірність винесеного рішення.
Предметом даної справи є протиправність та нечинність рішень відповідача, які мають характер нормативно-правових актів. Тому справа розглядалася з особливостями розгляду адміністративних справ відповідної категорії, що встановлені статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до частини 9 цієї статті, суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Керуючись даною нормою, суд визнає протиправним та нечинним повністю рішення виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради від 25.06.2018 року № 401 "Про перевезення пільгових категорій громадян міським електротранспортом загального користування м. Сєвєродонецька".
Не дивлячись на те, що позивач просив визнати протиправним та скасувати оскаржуване рішення, суд вважає, що позовні вимоги слід задовольнити з обранням належного способу захисту порушених прав позивача згідно п.1 ч.1 ст.5 та ч.9 ст.264 КАС України.
Висновок суду про наявність у оскаржуваного рішення ознак регуляторного акту також відповідає правовій позиції Верховного Суду, висловленій у постанові від 31.01.2018 року у справі (К/9901/1428/18) №490/2099/15-а, яка, в силу частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, є обов'язковою для врахування судом.
Відповідно до частини 1 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Беручи до уваги те, що позивачем при подачі позовної заяви до суду, сплачено судовий збір і суд дійшов висновку про задоволення позовних вимог, сума судових витрат зі сплати судового збору, сплачена позивачем, підлягає відшкодуванню за рахунок бюджетних асигнувань відповідача у розмірі 704,80грн. (а.с.3).
При цьому, суд вважає за необхідне роз'яснити відповідачу, що згідно ч.ч.1, 2 ст.265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акт протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Керуючись статтями 2, 5, 77, 90, 139, 241-245, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Позов ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради в особі Виконавчого комітету, третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - ОСОБА_2, ОСОБА_3, про визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради від 25.06.2018 № 401 "Про перевезення пільгових категорій громадян міським електротранспортом загального користування м. Сєвєродонецька", - задовольнити.
Визнати протиправним та нечинним повністю рішення виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради від 25.06.2018 № 401 "Про перевезення пільгових категорій громадян міським міським електротранспортом загальньго користування м. Сєвєродонецька".
Стягнути на користь ОСОБА_1 (РНОКПП: НОМЕР_1, адреса проживання: АДРЕСА_1, 93400) за рахунок бюджетних асигнувань Сєвєродонецької міської ради (код ЄДРПОУ: 26204220, місцезнаходження: 93400, Луганська область, м.Сєвєродонецьк, бульвар Дружби народів, буд.32) судові витрати у розмірі 704, 80 грн. (сімсот чотири гривні 80 коп.)
Рішення може бути оскаржено в апеляційному порядку протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Апеляційна скарга подається до Першого апеляційного адміністративного суду через Луганський окружний адміністративний суд.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Повний текст рішення складено та підписано 05 грудня 2018 року.
Суддя О.В. Ірметова